国税地税征管体制改革降低征纳成本，有利于增强纳税人遵从意识，实现税收管理上“双重红利”效应。为构建优化高效统一的税收征管体系，建议充分发挥和调动各级政府部门的能动性和积极性，进一步调整优化税务机构职能和资源配置。

　　国税地税机构合并，能有效降低税收征纳成本，提高税收征管效率

　　征税成本与纳税成本是影响税收征管效率的关键因素。征税成本指税务机关为了获得税收收入而支付的各种费用，包括税务人员的薪酬、办公基础设施以及用于纳税服务的相关支出。纳税成本也称为税收遵从成本，指纳税人按照税制要求计算缴纳税款过程中所支付的各项费用，广义的纳税成本不仅仅包括纳税人的货币支出，还包括相关的时间成本与心理成本。

　　从征税成本来看，国税地税机构合并有利于降低由于职能相同、机构分设而产生的重复性行政支出，进一步促进资源的优化配置，减少国家税收征收成本。

　　从纳税成本来看，国地税合并能够消除纳税人“两头跑”现象，纳税人只向一个税务机关办理涉税事宜，可以节省纳税支出费用，能将更多的时间与精力投入到生产经营中去。很多研究表明，纳税成本与税收遵从存在高度相关性，较低的纳税成本能促进纳税人遵从意识的增强，而较高的纳税成本会增强纳税人的遵从意识，甚至逃税行为的发生。因此，国税地税合并能够降低纳税人的人力成本、时间成本甚至心理成本，间接有利于增强纳税人的遵从意识，减少税收流失，实现税收管理上“双重红利”效应。

　　非税征管职责划转，能减轻企业负担，优化政府行政管理资源配置

　　经济合作与发展组织一项针对52个样本国家和地区的税收征管比较报告显示，大多数政府税务机关都存在税收职能和非税职能。常见的税务职能包括直接税、间接税和社会保障税（费）的征收。常见的非税职能包括管理海关、支付给公民各类福利性款项、征收非税政府贷款、实施政府退休金政策、征收儿童抚养费、评估房产和统计人口等。这份报告的统计数据表明，出于优化政府资源配置，提高政府行政效率的考虑，越来越多的国家和地区政府税务管理部门的职能日益增加。

　　与其他发达国家相比，中国政府的收入结构存在特殊性，主要是收入来源较多样，除税收收入外，还有一定数量的隶属于不同层级政府的非税收入。对于这些非税收入的征收管理职责划分，长期以来各地区做法都不相同，如社会保障费的征收，多数是由税务机关负责征收，但也有一部分是由当地社会保障机构负责征收，一定范围内存在征收主体不一、执法标准不一和缴纳主体“多头跑”的弊端，无法根本解决。将非税征收职责明确纳入税务机关的职责，从体制上彻底解决了上述问题，降低了企业缴纳成本，优化了政府管理资源的配置。

　　采取多项措施确保国税地税征管体制改革圆满完成

　　推进国税地税征管体制改革应以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求相适应，按照《深化党和国家机构改革方案》和《国税地税征管体制改革方案》要求，确保国税地税征管体制改革圆满完成。

　　一是做好组织领导，协调处理好中央与地方政府关系。国税地税机构合并之后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导的管理体制。应明确中央与地方各级政府在人事管理、经费管理和资产管理方面的权责划分，在保证有效实施党中央方针政策和国家法律法规前提下，充分发挥和调动各级政府部门构建优化高效统一的税收征管体系的能动性和积极性，为构建现代税收征管体系而共同努力，确保上下贯通、执行有力。

　　二是按照“瘦身”与“健身”相结合原则，调整优化税务机构职能和资源配置，凸显改革红利。原承担相同工作性质的机构和人员合并后，可以进一步减并，实现“瘦身”。按现代税收征体系要求原来亟须加强的职能部门，在这次机构改革中可以进一步得到加强，实现“健身”，如纳税服务、税收风险管理、税收经济分析和涉税信息管理等工作。 通过“瘦身”与“健身”，实现税务行政管理资源的优化配置。

　　三是结合新的时代条件和实践要求，以建设人民满意的服务型政府为工作目标，着力推进税收重点领域和关键环节的机构职能优化和调整。主要包括：继续减少税收微观管理事务和具体审批事项，强化涉税事务的事中事后监管，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多税务行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。整合现有机构的信息资源，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+税务”，推进政府监管信息共享，切实提高办税透明度，通过创新纳税服务和税收风险管理方式，进一步提升税收征管水平。

　　四是充分体现以人民为中心的改革思想，通过完善征管制度与提升纳税服务水平，让纳税人有更多获得感。首先，加快税收征管法及相关制度的修订工作，将纳税人权利与义务相结合这一原则充分体现在税收征管程序法律制度设计中，建立起权责清晰、责罚相当、公开透明、便于操作的税收征管法律体系。其次，税务机关应该通过多渠道提供便捷、多元、高效的纳税服务，切实提高纳税人遵从税法和自我防范税收风险的能力。

　　作者为中央财经大学财政税务学院教授，博士生导师，中国税务学会理事、学术委员会委员。