解读

　　“从审计署审计长刘家义所作的审计工作报告，到财政部部长楼继伟所作的中央决算报告，乃至全国人大财政经济委员会的报告，字里行间都透露出深化财政体制改革的迫切性。整合了一年来的多项审计成果的审计工作报告，有针对性地提出了完善分税制、建立政府财务报告制度等治本之策；6000多字的2012年中央决算报告，传递出财税体制改革向深水区迈进的重要信号；全国人大财政经济委员会则给财税体制改革提出了有益的建议。一场新的体制改革，已经展开。”

　　信号一

　　优化转移支付结构 减少专项转移支付

　　问题一：转移支付结构应优化

　　决算报告显示，2012年中央公共财政收入占全国公共财政收入的比重为47.9%，比2011年下降1.5个百分点；中央公共财政本级支出占全国公共财政支出的比重为14.9%，比2011年下降0.2个百分点。

　　“这些数据告诉我们，一方面，中央财政收入在全国财政收入中的占比持续下降；另一方面，全国财政支出中，中央本级实际只花‘小头’，意味着更多的财政资金通过税收返还和转移支付形式分配给了地方。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说。

　　如何优化转移支付结构，减少专项转移支付，提高一般性转移支付规模和比例，是我国深化财税体制改革、增强县级政府基本公共服务保障能力的重要探索。

　　问题二：转移支付项目偏多

　　决算报告指出，当前预算执行存在的问题之一就是专项转移支付项目仍偏多。

　　问题三：转移支付层层结存

　　对于目前的转移支付管理情况，审计报告认为，这一制度存在支付结构不合理、部分项目分配不规范等问题。审计长刘家义说，目前拨付地方的部分专项转移支付层层结存。审计署在抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现，至2012年底，这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中，有177.45亿元(占42%)结存在各级财政或主管部门。同时，拨付到项目单位的资金有7.73亿元(占1.8%)被虚报冒领、挤占挪用；抽查的1908个项目中，有443个(占23%)实施进度慢或建成后未实现目标。

　　改革方向：

　　全国人大财政经济委员会建议，深化财税改革，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步划分中央和地方的事权和支出责任，改革优化税制，调整政府间财政分配关系。加快推进财税改革，规范财政转移支付管理，预算安排应在清理整合的基础上，大幅度减少、合并中央对地方财政专项转移支付项目。财政部长楼继伟也明确表示，下一步将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目，将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放到地方管理，对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合，进一步提高资金使用效益。

　　信号二

　　营改增引领税改纵深　提高财政收入质量

　　决算报告显示，2012年中央财政收入增速有所放缓，今年上半年，收入增速放缓势头更加明显。究其原因，除了受当前经济增速放缓影响，也与近年来实施的一系列结构性减税政策有关。

　　2012年，营改增试点由上海扩大到北京等9个省(直辖市)和3个计划单列市。这一年，个人住房房产税改革试点运行平稳，资源税从价计征改革也稳步推进。

　　“营改增是我国深化税制改革的突破口，在推动经济平稳发展和产业结构升级方面具有积极意义。”财政部财科所副所长刘尚希说。

　　国务院明确表示，自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业营改增试点在全国范围内推开，并适当扩大部分现代服务业范围。

　　尽管这一改革势必会进一步影响财政收入增长，但楼继伟在决算报告中指出，将及时完善相关政策措施，研究实施有利于增加内需、调整结构的长期机制或政策。继续推进营改增等税制改革，减轻中小企业特别是小微企业负担。

　　同时，报告强调，要依法规范收入管理，努力提高财政收入质量，严禁为完成收入任务而虚增财政收入。

　　“在支持税务、海关部门依法征管、应收尽收的同时，坚决遏制收‘过头税(费)’和向企业违规收取税费等行为。”楼继伟说。

　　针对区域性财税优惠政策过多问题，他提出，将全面清理各种不规范的税费减免政策，坚决制止和纠正擅自出台减免税或“先征后返”等变相减免税政策。同时，依法严厉打击偷漏税和骗退税等违法行为。

　　信号三

　　完善预算管理制度　提高财政资金绩效

　　问题一：中央本级财政资金闲置较多

　　报告指出，中央本级财政资金闲置较多，未能形成有效需求。

　　如公共财政预算中，近5%的收入不能统筹使用，仅车辆购置税一项就结余37亿多元，还有104个部门本级结余结转近400亿元；基金预算中，新增建设用地有偿使用费等三项基金连年结转，余额累计近340亿元；国有资本经营预算中，82%的支出l0月份后才下拨，影响到当年执行。地方财政资金闲置问题也不容忽视，18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。

　　问题二：转移支付重分配、轻管理

　　在专项转移支付资金的使用效果方面，报告也反映了目前重分配轻管理、重投入轻效果问题突出，部分项目未达预期效果。

　　如对能源节约利用、可再生能源和资源综合利用等中央转移支付资金，审计人员自上而下进行了全过程跟踪审计，发现有42%的资金被结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的资金又有近2%被虚报冒领、挤占挪用，抽查的项目中23%实施进度缓慢或建成后未实现目标。

　　一方面，低效问题大量存在；另一方面，绩效评价覆盖面较低。2012年中央部门开展绩效评价的项目资金仅占部门项目预算的l.5%。

　　改革方向：

　　在当前财政收入高速增长势头有所放缓，而民生等刚性支出不断增长的情况下，要想有效缓解财政收支矛盾，把有限资金用到“刀刃”上，就必须加强财政资金绩效管理，提升政府的行政效率。为此，今年的审计报告在继续关注违法违规的同时，始终抓住绩效不放。

　　楼继伟介绍，为提高财政资金使用效益，2012年我国部门预算制度改革覆盖到县级，国库集中收付制度改革覆盖到县以上各级预算单位及有条件的乡级预算单位。我国还积极开展权责发生制政府综合财务报告试编工作。

　　针对下一步改革，楼继伟指出，将加快建立公开、透明、规范、完整的预算体制，切实加强财政规范化、科学化和信息化管理，进一步提高预算管理水平和财政资金使用效益。

　　他在强调继续严格支出管理，严控一般性支出和“三公经费”支出的同时，提出民生支出也要按照“守住底线、突出重点、完善制度”的要求，创新投入方式，扎实开展预算绩效管理工作试点，进一步提高财政支出的绩效。

　　针对这些问题，报告提出，应注重增收节支，厉行勤俭节约，降低行政成本，提高财政资金使用绩效；同时，通过体制建设，加强预算绩效考核的约束力。

　　信号四

　　政府预算要实行“年报”

　　问题：财政“家底”不清

　　今年的审计报告把资金分配、政策实施、预算执行与决算草案的审计融为一体，从预算的完整性、执行的规范性、决算的准确性、财政管理的有效性等方面，反映了当前财政“家底”不清等突出问题。

　　在中央财政管理方面，报告指出：国有资本经营预算范围不完整，抽查的18个省本级的34%的中央转移支付未编入年初预算；“打捆”预算、代编预算大量存在，部分投资安排给了不符合条件的单位或项目；有的专项资金切块后由不同部门多头分配，有的项目由同一部门内部不同司局重复安排投资；上百亿元投资计划未按程序下达，有的事项未如实向全国人大报告；决算草案编制不完整，未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况。

　　今年的审计报告还首次将公共财政、政府性基金、国有资本经营三本预算放在一起，对各自的功能定位进行了分析比较，揭示出功能界定不清晰、彼此交叉安排资金等突出问题。

　　改革方向：

　　预算体系的统一完整和财政管理的规范有序，是深化财政体制改革的重要基础。

　　针对发现的问题，审计报告提出，要加快健全统一规范的政府预算体系，将政府收支全面纳入预算管理；要像上市公司发布“年报”一样，逐步建立政府财务报告制度，全面反映政府的财务状况和运营绩效；同时，要加大预算公开力度。

　　全国人大财政经济委员会建议，要加强政府全口径预决算管理，健全决算制度，规范决算编制。中央决算草案应当按批准的预算所列科目编制，按预算数、调整或变更数以及实际执行数分别列出，变化较大的要作出说明。严格依法调整预算，要建立预算绩效管理制度，反映重点和民生支出的绩效情况。要进一步研究提出全口径预算决算管理的口径和范围，建立政府财务报告制度，研究编制三年期滚动预算。

　　内存

　　今年审计报告首次剖析分税制与发展不适应

　　根据审计工作中发现的问题，审计报告提出要“积极推进财政体制改革，完善财政转移支付制度”。提出这一意见的依据是，随着财政体制改革的不断推进，事权划分不清晰、财力与事权不匹配等深层次矛盾日益显现，不利于形成科学合理的政府间财政分配关系，从根本上影响了财政资源的合理配置和有效利用。

　　审计报告认为，应进一步明晰中央和地方各级政府的事权；在确保中央财政调控能力的基础上，逐步降低专项转移支付的数量和比重，加大一般性转移支付投入；建立健全规范、透明的转移支付管理制度，提高资金分配的科学性和公平性。

　　审计报告再次提出“进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制”。其中提到，应合理调整中央与地方收入划分，着力增强县级财政的保障能力。

　　分税制财政体制已运行近20年。今年审计报告结合当前18个省地方财政运行情况以及中央财政管理情况，首次从多个层面剖析了分税制财政体系与当前改革发展的诸多不相适应：

　　——从政府与市场的关系看，政府职能范围不清，越位与缺位并存，各地一方面围绕招商引资竞相出台优惠政策，并以大量财政资金补贴竞争性企业，另一方面对民生领域投入不足；

　　——从政府间事权划分看，目前，中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任并未明确，而少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出；

　　——从中央与地方之间的财权划分看，地方各级税收收入不能满足当年公共财政支出的一半，预算支出又受达标增支政策约束，缺乏收入和预算自主权；

　　——从转移支付制度看，中央转移支付占中央公共财政支出比重、规定专门用途的转移支付占中央转移支付比重均高达60%以上，加之管理不完善、分配不规范，造成资金自上而下层层结存、跑冒滴漏。

　　今年的审计报告建议“加快推进改革，健全财权与事权相匹配的财政体制”。记者梳理发现，“财政体制改革”一直是审计报告关注的重要内容，报告已经连续七年提出意见。

　　2011

　　审计报告认为，应积极推进财政体制改革，切实理顺政府间财政分配关系，明确划分中央和地方的事权和支出责任，建立财权与事权相匹配的财政体制，基本满足地方政府履行职责所需财力。

　　2012

　　审计报告又对现行分税制财政体制提出改善建议：深化财政体制改革，健全统一完整的政府预算体系。特别是对转移支付制度，审计报告认为，应调整优化中央与地方收入分配结构，切实解决转移支付在中央财政支出中占比高、专项转移支付在转移支付中占比高的问题，建立健全规范的转移支付制度。