刘和祥 国家税务总局税收科学研究所研究员

从2016年7月1日在河北试点，水资源税改革迄今已历经十载。作为运用税收杠杆推进生态文明建设的生动实践，它不仅是一次“税费平移”的制度改革，更是一场用水观念、发展方式和治理模式的深刻变迁。

发挥税收的调节作用，改革在不增加居民和一般工商业正常用水负担的前提下，有效推动水资源集约利用和绿色发展，深刻改变了“一方水土”。

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为何要从“费”变“税”

水是生命之源、生产之要、生态之基。虽然我国水资源总量居世界第6位，但人均水资源量仅为世界平均水平的35%，且时空分布不均，“北缺南丰”的特征明显。长期以来，水资源费作为调节手段，在筹集资金、促进节水方面发挥了一定作用，但其法律刚性不足、征管效率不高等问题也逐渐显现。

水资源“费改税”，实现了管理模式从行政到法治的转变，以法律形式确立“取水付费、损耗补偿”原则，让水资源取用各环节有法可依。这一转变是我国运用税收杠杆推动水资源节约保护、推进经济社会绿色转型的重要举措。2016年7月1日，河北作为全国首个水资源“费改税”试点省份，拉开了水资源税改革的序幕。选择河北率先试点，有其深刻的现实考量，河北是全国唯一没有大江大河过境的省份，水资源供给先天不足，且地下水超采问题突出，曾是全国规模最大的地下水漏斗区。

2017年12月1日起，水资源税改革试点扩大至北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、陕西、宁夏9个省（区、市）。2024年12月1日，《水资源税改革试点实施办法》在全国范围内全面实施，水资源“费改税”改革顺利实现从局部试点到全面推广，成为我国绿色税制建设进程中的重要成果。

税制设计实现精准调控

听到“费”改“税”，老百姓最关心的问题可能是：水费会涨吗？答案是：总体保持稳定。水资源税改革通过“价税分离”和“税费平移”，确保了居民基本生活用水负担不增加。同时，通过科学的制度设计引导企业生产经营行为，推动了节水技术与节水产品的推广普及。

在水源维度，税负差距倒逼企业弃井用河。水资源税设计的核心逻辑之一，是拉大不同水资源品类之间的税负差距。制度明确规定，同一类型取用水，地下水税额标准应当高于地表水。在华北等水资源严重短缺地区，深层地下水的税额往往可达地表水的5倍甚至更高。这一显著的“绿色利差”直接打破了企业长期依赖廉价地下水的格局，迫使钢铁、化工等高耗水企业主动关停自备井，转而使用南水北调地表水或市政再生水。这种依托“税负差距”引导资源配置的制度设计，从源头上减少了地下水超采行为。

在区域维度，靶向调节治理地下水超采漏斗区。水资源税摒弃了“一刀切”的调控模式，实施区域差别化税额机制。针对地下水超采问题突出、已形成大型漏斗区的区域，政策大幅度提高该区域的水资源税额标准；而在非超采区或水资源禀赋相对充裕的区域，则维持相对平缓的税额水平。这种针对缺水区域提高税额标准的“靶向调节”机制，能够引导高耗水产业向水资源承载力更强的区域有序转移，既缓解局部区域的生态危机，也推动全国产业布局的优化调整。

在行业维度，罚劣奖优完善用水行为激励体系。水资源税制度设计精准区分了不同行业的用水属性。例如，洗车、洗浴、高尔夫球场等特种行业属于非必需的高耗水领域，适用最高档税额标准，以此倒逼相关经营主体升级循环用水设备。同时，针对上一年度工业用水效率达到国家用水定额先进值的企业，规定给予本年度水资源税减征20%的优惠。这种罚劣奖优的机制推动企业节水从“被动合规”转向“主动获益”，激发了企业开展节水技术改造的内生动力。

在民生维度，底线思维保障民众基本权益。水资源税制度在设计之初就划定了民生保障红线：对农村集体经济组织及其成员从本集体经济组织的水塘、水库中取用水，对家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取用水，以及对规定限额内的农业生产取用水等情形，实行不征或免征水资源税。这种制度设计通过合理的税收减免，确保改革不会增加普通民众的生活负担。

税收杠杆撬动节水行为

经过十年试点与推广，水资源税向全社会传递了“水资源有价”的明确信号，推动企业与个人增强节水意识，在日常用水细节中更加珍惜水资源，取得了“一增一升一降”的显著成效。

“一增”，执法刚性与税收收入的增强。水资源“费改税”后，税收的法律强制性和规范性显著提升。税务与水利部门协同，将大量无证取水户纳入规范管理。截至2024年底，首批试点的河北省水资源税纳税主体数量由试点初始阶段的1.33万户增长至1.87万户；第二批试点的9个省份水资源税纳税主体数量由试点初期的4.4万户增长至9.1万户；2024年12月1日起全面推行水资源税改革试点后，新纳入试点的21个省份水资源税申报主体数量相较于改革前水资源费缴纳主体数量增加1.3万户。征管效率的提升带来了税收收入的合理增长，为水资源保护管理提供了更稳定的资金支持。2017年河北省全年水资源税收入达19.4亿元，相较于改革前一年增幅约为68%；2018年作为扩大水资源税改革试点范围后的首个完整年度，全国10个试点省份水资源税收入实现176.5亿元，较改革前一年增长约40%；2025年第一季度作为全面实施水资源税改革试点后的首个征期，全国水资源税收入总计104亿元，其中新纳入试点的21个省份较2024年季均水资源费收入增长约16.4%。

“一升”，节水意识与技术改造的提升。水资源税的差异化税额设计，向市场释放出清晰的信号：“多用多缴、少用少缴、超用重缴”。企业为了降低税负和经营成本，主动寻求节水之道。例如，河北普阳钢铁有限公司投资建设污水处理站和中水回用系统，吨钢耗水从2.28立方米降至1.98立方米，年节约地下水149万立方米，年节约生产成本和税收成本约642万元。

“一降”，不合理用水需求与超采量的下降。这是改革最核心的生态效益。改革实施后，河北省用水效率大幅提升，万元GDP用水量由2015年的70.8立方米下降到2023年的42.5立方米，降幅达40%；地下水开采量由134亿立方米下降到75亿立方米，降幅达44%，超采区地下水位显著回升。在全国层面，重点调控领域的取用水量逐步下降，前期试点的10个省份企业超计划取用水量由2018年的6.5亿吨下降至2023年的3.7亿吨，降幅达43.1%。高尔夫球场、洗车等特种行业取用水量由2018年的602万吨下降至2023年的513万吨，降幅达14.8%。全面实施水资源税改革试点后，新纳入试点的21个省份2025年第一季度的地下水取用水量、特种取用水量分别较2024年季均下降15.4%和41.5%。

随着“税务征管、水利协作、自主申报、信息共享”机制的深化，以及数字化征管手段的应用，水资源税的调控将更加精准、高效。这项改革将持续发挥作用，引导全社会形成节水型生产生活方式，推动塑造更可持续的未来。