记者 史晓龙 通讯员 谭雪梅 卫平

“既要以最严格的标准防范逃避税，又要避免因为不当征税导致正常运行的企业停摆。”

——习近平总书记在2018年11月1日民营企业座谈会上的讲话。

“要根据纳税人税收风险程度、纳税信用级别和实际经营情况，合理确定发票领用数量和最高开票限额，及时做好发票发放工作，保障纳税人正常生产经营。”

——《国家税务总局关于进一步做好纳税人增值税发票领用等工作的通知》

编者按在既要防范虚开骗税，又要深入贯彻落实“放管服”的当下，面对存在虚开嫌疑又有正常业务的企业，税务机关在发票管理方面往往面临两难抉择：限制过严，会影响企业正常经营，甚至造成业务停摆；放松限制，可能造成虚开后果，管理岗位人员及单位将面临追责。如何妥善解决这个问题，国家税务总局运城市税务局近期做了一次有益的探索。

面对涉嫌虚开发票已被移送稽查，但又有正常业务的企业，税务机关该如何对其实施发票管理？还能向其供应发票吗？运城市税务局近期通过一场深入扎实的调研，妥善解决了这个难题，赢得相关各方的认同。

案情：涉嫌虚开的企业被停票后不服

最近，记者在山西采访期间了解到一个特殊案例，其反映的问题和解决之道值得重视。

2018年6月26日，国家税务总局山西省税务局征管处向运城市税务部门下达《关于推送2018年第九批风险纳税人名单的通知》，要求对运城S公司从江西Z公司取得的23份增值税专用发票（涉及税款357万元）开展风险应对。推送的理由是：开票方已被立案稽查或已走逃，但抵扣方仍处于正常抵扣状态，存在虚开、虚抵的重大风险。

接到通知，主管税务机关立即对运城S公司展开纳税评估。评估结果是，这笔业务虽然有合同和付款凭证，但没有相应的运费和相关费用。通过开票方所在地税务局协查，确定江西Z公司已被移送稽查，该公司财务人员无法提供账表、无法核实相关业务的真实性。

运城市税务部门随即通过金税三期系统将有关信息移交稽查进一步核实。2018年12月13日，江西省税务局稽查局提走运城S公司已抵扣的证据。在有证据怀疑S公司存在虚抵并将其移送稽查的情况下，为防止该公司继续虚开虚抵，主管税务机关将该公司的增值税专用发票最高开票限额从100万元降至1万元，月领份数从10份~30份不等降为1份，形成实质性的停票。

S公司对此处理不服，多次找到运城市税务局局长郭开立，强烈要求税务机关提供满足其正常经营需要的发票版次和份数。

应对：展开解剖麻雀式专题调研

考虑到既要打击、防范虚开虚抵违法犯罪行为，又要营造良好营商环境、防止因执法不当造成企业停摆，运城市税务局决定成立专题调研组，对此问题开展解剖麻雀式调研。

2018年12月17日~21日，运城市税务局调研组一行5人对S公司2017年和2018年的增值税纳税情况进行了专题调研。调研组首先走访区局主管税务机关前任税收管理员、科长和现任税收管理员、分局局长、区局局长，查阅相关的纳税评估资料、发票发放资料。接着，实地调查S公司的财务报表、增值税申报表、账簿、两年来的记账凭证和原始凭证、购销合同、过磅单、承兑汇票登记簿和房产证，并与企业的业务员、会计、出纳、财务负责人、主管经营的副经理深入交流，了解企业的组织架构、业务运作模式、财务核算和经营情况。之后还到运城市税务局稽查局了解了S公司上游企业的稽查和刑事侦办情况。

调研中，S公司积极配合，对调研组给予的税收专业知识和财会知识辅导表示感谢，对调研人员指出的企业在发票开具和财务核算方面存在的瑕疵予以认可，该公司上级业务主管单位主动赶过来咨询有关涉税问题。

最终，调研组详细掌握了S公司的股权构成、人员构成、资产构成、客户群体、业务特点及近年来的经营状况等情况，得知这家成立于2011年10月的企业是山西省某大型能源集团的孙公司，主要是整合该集团所属的部分煤炭运销业务组建而来。企业注册资本2000万元，但流动资金仅400多万元，主要用于垫付铁路运费，基本上没有购货资金，2017年~2018年共领取百万元版增值税专用发票233份，事发时纳税信用等级是B级。

发现：企业主要存在两方面问题

通过分析，调研组发现S公司主要存在两方面问题。

一是被评估的由省局推送的高风险发票业务。

经调查，这笔业务是S公司业务员从朋友处得知，当时下游企业太原B公司需要两万吨精煤，上游企业江西Z公司在灵石H洗煤厂正好有约两万吨精煤。业务员就代表S公司与上下游企业签订了合同，约定购进价2590万元，销售价2600万元，利润10万元。之后，下游企业开始用汽车拉货，14天拉完。期间，上游企业给S公司开具增值税专用发票（已在当期抵扣），S公司给下游企业开具增值税专用发票。S公司先收到下游企业销货款2600万元，再支付上游企业购货款2590万元，自己未垫付资金，只有50万元是通过银行转账支付的，其余货款是经多次背书转让的银行承兑汇票支付。货拉完后，S公司与上下游企业签订《货权确认书》和《结算单》。

进一步追查，调研组发现下游企业将货拉走后，并未运到自己公司，而是通过铁路上的某站台最终运往某工业企业。

交易过程存在诸多疑点：S公司和上游企业签订的合同约定运费由该公司承担，但其并未承担，而是由下游企业承担，合同约定内容与实际不符；公路运费发票上的发货单位既不是S公司，也不是上游企业和下游企业，而是灵石H洗煤厂的上级单位，存在代开（虚开）增值税专用发票的重大嫌疑；合同只加盖公章，没有人签字，且交提货地点写的是“由卖方指定地点”，实际没有说明地点；S公司购进货物《结算单》上记载的到货日期是5月19日，而过磅单显示，5月18日下游企业已将货拉完；其与上游企业的《货权确认书》上的日期是5月19日，而5月18日下游企业已将货拉完，逻辑关系不符；S公司收到下游企业50万元货款的银行转账单中的“资金用途”一栏填写的是“往来款”，不是货款；货物交接时，S公司的业务员没有全程参与。

还有，这笔交易购进和销售货物时，S公司没有验收入库单和出库单，不符合财务制度规定；根据江西省税务稽查部门提供信息，江西Z公司已被确定资金方面有问题，只需证明该公司开给S公司的23份专用发票已抵扣即可，这表明上游企业Z公司已被当地税务机关定性为虚开。

二是S公司发生的上下游均为商贸公司的业务。

这部分业务无论是通过公路还是铁路运输，均存在和山西省税务局推送的23份高风险发票涉及业务基本相同的问题和疑点，即企业无人见过货、没有购货资金（只赚取中介费）、合同约定的运费承担方和交接货地点不实、没有验收入库单和出库单等。

除以上这两方面问题，调研组也初步确认，S公司通过铁路运输且下游企业是央企发电厂的业务是其成立以来的基本业务，这部分业务没有涉税问题。

结果：企业被给予实事求是处理

根据调研情况，运城市税务局经研究作出以下决定：

一是对于山西省税务局推送的高风险发票涉及业务，有理由认为S公司存在以虚开的增值税专用发票抵扣进项税额的重大嫌疑。鉴于其上游企业Z公司已被当地稽查局立案检查，且公安机关已介入、案件已接近尾声，主管税务机关已将S公司移交稽查，运城市税务局稽查局应及时与江西省稽查部门联系，继续深入查处S公司存在的涉税问题。

二是对于S公司发生的上下游均为商贸公司的业务，鉴于其与山西省税务局推送的23份高风险发票涉及的问题和疑点基本相同，亦将此类业务作为重点稽查对象。

三是S公司通过铁路运输且下游企业是央企发电厂的基本业务，经调查没有发现涉税问题，对此类业务，基层主管税务机关应在确定业务真实性后，为企业提供满足其正常经营需要的增值税专用发票，并按规定加强票种核定、发票开具等环节的日常监管。

调研组成员、运城市税务局货劳科副科长牛建波告诉记者，市局确定“该稽查稽查，该供票供票”的决定后，基层税务机关向S公司恢复了正常供票，但为确保每笔业务真实，对其加强了管理，比如严格审核合同、发运单等材料，必要时还要进行外调。

启示：解决此类问题的管理思路

问题得到了圆满解决。总结经验，针对既有正常合法业务又涉嫌虚开虚抵的企业，运城市税务局总结出了如下管理思路：

第一，在纳税评估和税务检查前或评估、检查期间，不应限制企业真实合法业务所需的增值税专用发票，但对于无真实交易的虚开行为，不能供应发票。确定是真实合法业务还是虚开业务，需要税务人员仔细审慎甄别。“在这次调研中，我们白天审查资料、询问有关人员，晚上研究案情，马不停蹄，仅撰写报告就用了17个小时。正是这样下功夫，我们的甄别结论和处理建议才得到企业和基层主管税务机关的认可。”牛建波说。

第二，下达结论后，如果企业按期足额缴纳了税款、滞纳金、罚款，且纳税信用等级不是D级，也不应限制企业真实、合法业务所需的增值税专用发票（但C级纳税人在申请调增发票限量时，需经主管税务机关进行风险评估并出具报告，评估确认可调增后，方可依法调整发票限量，并视信用评价状态变化趋势选择性地采取D级纳税人的限制措施）。

第三，下达结论后，如果企业未按期缴纳或足额缴纳税款、滞纳金、罚款，或存在虚开增值税专用发票等违法行为，纳税信用等级被判定为D级，则根据《国家税务总局关于印发〈增值税发票风险管理办法（试行）〉的通知》（税总发〔2018〕51号）第九条规定，要对其限额限量供应增值税专用发票，且领用发票需先预缴增值税款。根据相关规定，D级保留两年，升级为A、B级后，取消发票供应限制。

第四，下达结论后，如果企业存在税收征管法规定的税收违法行为，且拒绝接受税务机关的处理，则根据税收征管法第七十二条规定，可以收缴其发票或停供发票。企业依法接受税务机关处理，并依法履行义务后，税务机关应主动对企业提供发票。

第五，对纳税人增值税异常扣税凭证依法依规进行认定和处理，如存在购销严重背离、虚假纳税申报等涉嫌虚开发票的情形，税务机关可限制纳税人开具发票。对于已经解除“非正常户”状态的纳税人，主管税务机关应当在2个工作日内恢复其税控系统开票功能，保障纳税人正常开具发票。