2018年11月26日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第三十四次月度例会召开。会议主题为“大力度减税降费与稳增长稳预期”。中国财政科学研究院院长刘尚希出席会议并发表演讲。

　　当前整个宏观经济已出现明显下滑。对于财政政策、货币政策的理解，可能是存在偏差的，两边都有问题。不是说财政政策不积极，只是当前的问题要从基本面来判断两大政策。财政政策是很积极，我觉得积极过头了，在传统轨道上的积极，比如说地方大量隐性债务怎么来的？不仅仅中央积极地方更积极，导致整体看积极过了头，所以要改变财政政策的方式，不能一味地让地方更积极。当前的困惑是怎么调整在传统轨道上运作的两大政策。

　　我认为靠传统理论支撑的政策思路已经走不下去，因为凯恩斯理论支撑的政策思路就是需求管理，扩大社会总需求，以追求社会总需求与社会总供给之间的平衡。毫无疑问我们现在不能再走这条路了。供给侧结构性改革追求高质量发展，实际已经意识到这个问题，已经在调整政策轨道。这说明，我们已在政策制定上与传统的凯恩斯理论脱钩，但是由于我们在理论上并没有一个清晰的分析框架，导致政策制定上的脱钩还在探索之中，想脱钩，有时候不由自主地又回去，想不出什么新的办法。

　　从某种意义上来说，现在无论是在理论层面，还是政策操作层面可能都陷入了一种困境，因为我们不知道如何才能真正地适应中国发展的新阶段，高质量发展的阶段应当有新的政策，新的政策应当有新的理论支撑。因为理论创新没有跟上实践的步伐，导致现在没有这种理论支撑，所以我认为政策调整是在理论准备不足的情况下进行的。

　　关于减税降费，习近平总书记在民营经济座谈会上强调，要实质性减税、实质性降费，这显然是有所指的。我对我们国家这些年来的减税降费初步地做了一个梳理。从减税的角度来看，我认为有三种类型的减税。

　　一是扩内需的减税，二是降成本的减税，三是引导预期的减税。这三种类型的减税也可以指三种效应，减税可能有扩内需的效应，可能有降成本的效应，可能有引导预期的效应，这三层效应也可以理解为三种政策目标，一个是扩内需的政策目标，一个是降成本的政策目标，一个是引导预期的政策目标。所以三种类型、三种效应、三种政策目标，有内在的逻辑关系。

　　从政策目标来看，不同时期的政策目标是不一样的，所以减税的效应也相应地是不同的。呈现出来的减税类型也是不一样的。过去主要是需求管理，选择的类型更多是扩内需的减税，之后提出来供给侧结构性改革，选择的减税类型是降成本的减税。当前，我认为面临的最大的问题是预期不稳，大家没有信心，对前景很悲观，所以引导预期应当是首位的政策目标。在中央政治局会议上提出“六稳”，稳预期放在最后，我认为也是最重要的，其他“五稳”都是以稳预期为前提。现在恰恰是预期不稳导致了投资、消费以及进出口的下降。当然还有很多非常复杂的因素影响，但是各种各样复杂的因素都转化为预期的问题，所以当前的宏观政策目标应当是稳预期。

　　从不同时期的政策目标选择来看，我们经历了从扩内需时期，到供给侧结构性改革的降成本时期，到现在的稳预期。不同类型的减税，其实操作手法是不一样的，扩大内需的减税是总量政策，目的是要增加企业或者个人的可支配收入，这样就可以扩大投资或者消费，减税相对来说是比较好操作的。到供给侧结构性改革，提出“三去一降一补”，其中降成本就是重要的内容。以降成本为目标的减税操作方法就比扩内需的减税相对复杂一些，因为这个时候要对税制要素进行选择，否则降成本就没什么效果。其中税制要素包括税种、税基、税率等等。从广义来讲，好像税收都是企业的负担，比如增值税。增值税是独立的，它在核算上和企业的成本利润核算是完全分开的，和企业财务会计的核算也是分开的。因为增值税是价外税，按照现有的理论来看并不影响企业的成本和利润。但这只是表面现象。因为现在企业在签订买卖合同的时候，大多并没有把增值税分开，合同里的成本和服务的销售价格中都包含了税。增值税每调整一次，都会涉及到企业销售合同的调整，增值税虽不直接构成企业的成本和负担，但是会对企业的成本、利润产生挤压效应。当供求形势发生变化的时候，作为价外税的增值税到底是由企业负担还是由消费者负担？按照现有的税收理论来说，增值税最终都是由消费者负担的，和企业没有关系，企业只是代交。然而这并不符合现实，我认为传统的税收转嫁理论比较落后，很难解释我们的现实。

　　降低增值税有利于降低挤压效应，能减轻企业的负担，尤其在当前产能产品过剩，供过于求的情况下。所得税的减税是盈亏平衡点附近的临界效应，并不对所有的企业有效。对严重亏损的企业没有作用，因为亏损企业不缴税；对于盈利水平很高的企业也没有什么作用，只对盈亏边缘的企业才会有作用。微利企业，面临生存危机，减税也许就能活过来，生存而发展起来。

　　当前的形势不能仅仅满足于扩内需和降成本的减税。现在应当转到引导预期的减税，然而引导预期的减税操作上更为复杂。因为跟预期有关的是预期利润，只有对预期利润产生影响才能真正的引导预期。减税基，更适用于以降成本、扩内需为目标的减税，但无法有效引导预期，而降税率则更容易引导预期。首先，减税基的政策文件更为复杂，难以让大多数人及时了解税收优惠政策，信息不对称导致一些企业没有享受到优惠；其次，减税基在征管过程中有更多的不确定性因素，存在主观判断，导致减税让很多人的获得感不强，从而无法有效引导预期；最后，减税基是有期限的，到期限后是否继续执行的主动权在于政府，而降税率属于税制要素的变化，经过法定程序后的确定性程度很高。

　　在减税政策的操作上必须紧紧围绕如何有效引导预期。我认为：第一，从税基式减税转为税率式减税，因为税率式减税透明度高，能够有效引导预期。此外，征管能力变强后可以为降税率提供空间，为税率式减税提供条件。营改增以后税收流失的空间被压缩，税收征管能力增强。可以转向之前提出的简税制、低税率、宽税基、严征管的税制模式。因为在征管能力提升的条件下，就算降低税率也会收到同样多的税，宽税基也同样可以保证财政收入稳定增长。从社会心理的角度看，降税率的心理效应要更大，可以更好引导预期。现在的减税要从过去做“包子”的方式改成做“披萨”的方式，要摆在明面上来，这样才能真正引导预期。第二，从特惠式减税转向普惠式减税。因为普惠式减税相比针对部分行业、企业更能有效引导预期。第三，从零碎的减税到一次性到位的减税，累计式的减税，付出的真金白银总量并不少，但获得感不强，预期引导效应弱。

　　所以当前条件下，对政策目标要有一个新的认识。在引导预期时，不仅仅是对投资者，还包括消费者。现在个人所得税的减税政策影响消费者心理，有一定的引导预期的作用。不过，从整体看，任一个政策的效应都是边际效应，减税的政策效应也是如此，必须通过财政、货币等各项政策协调，甚至政策与改革有机地结合，才能形成整体的预期引导效应。