6月19日，备受各界关注的《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。这是我国《个人所得税法》自1980年出台以来第七次大修。此次个人所得税法修改，既是落实党中央、国务院要求的重大战略举措，更是顺应民意和民心、中央主张和人民意志有效结合的一次重大的个人所得税改革。

　　我国个人所得税制具有里程碑意义的重大改革

　　按照中央“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”的要求，结合当前我国税收征管能力和配套条件等实际情况，《修正案》（草案）明确提出了实行综合征收为主、分项征收为辅的个税征税模式。拟对部分劳动性所得实行综合征税，对经营所得、资本性所得及其他所得仍实行按次分项的分类课税模式。具体而言，对居民个人纳税人将工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得4项劳动性所得（以下称“综合所得”）纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率，实行按年汇总计算纳税；对非居民个人纳税人综合所得，实行按月或者按次分项计算个人所得税。这是1994年个人所得税法大修以来的第一次重大突破，标志着我国个人所得税向综合税制迈出了关键性的第一步，是个人所得税制历史性的转变。实际上，早在1996年我国 “九五”计划已确立个税改革目标即“建立覆盖全部个人收入的分类和综合相结合的个人所得税制”，之后在“十五”至“十三五”规划中都作出类似改革目标的描述。20多年来，我国个税法虽经几次较大修订，但都停留在对所谓“起征点”的调整上，始终未取得突破性进展。本次个税法修正，呼吁了20多年的个税综合征收终于勇敢地迈出了第一步，实现了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的重大转变，开始了中国具有攻坚性质的直接税改革进程。无疑，本次个税法修正，初步建立综合与分类相结合的现代个人所得税制度，是我国个税向完全综合征税迈进的必经之路，符合中央已非常明确强调的直接税改革方向，符合民意和我国国情，也符合国际税制改革的总体趋势，将是我国个人所得税制具有里程碑意义的一次重大改革。

　　我国个人所得税制将更具科学性、公平性

　　本次个税法修正，通过提高基本减除费用标准、设立专项附加扣除、优化调整税率结构等一系列“组合拳”措施，总体上大幅减税，减轻广大纳税人的税收负担，使个人所得税税负水平更趋合理，个人所得税制将更具科学性、公平性。

　　首先，从基本减除费用标准看，综合考虑城镇居民消费支出水平增长等各方面因素，并考虑适应未来个税进一步改革前瞻性需要，草案将综合所得的基本减除费用标准由3500元/月提高到5000元/月（6万元/年）。这是根据我国城镇居民人均消费支出额和平均每一就业者赡养抚养负担比例测算确定的。该标准覆盖了当前的基本消费支出平均水平，还留有一定的余地。考虑到本次改革同步增加了子女教育、大病医疗等专项附加扣除项目，同时继续保留“三险一金”以及企业年金、职业年金、商业健康保险，税延养老保险等扣除项目，实际扣除额度比5000元／月还要高。时下，要求提高基本减除费用标准或实行地区差别化减除费用标准的呼声甚高。对此，应理性看待，客观分析。从学理上说，减除费用标准越高，个税纳税面就越窄，税制的“累退性”就越明显。同时，减除费用的进一步提高会给高收入者带来更大的减税额度，中低收入者享受的减税额度相对小一些，有悖于调节收入的初衷。此外，减除费用标准进一步提高，意味着个税收入在税收总收入中的比重进一步降低，与提高直接税比重的总体方向不尽相符。本次个税改革之所以实行全国统一的基本减除费用标准，是因为在市场经济条件下，劳动力流动频繁，收入来源地广泛。而按不同地区设置不同的基本减除费用标准，则会产生个人汇总缴税的收入与不同地区的减除费用之间不匹配的问题，导致税基的不合理流动。有鉴于此，从国际上看，其他国家个人所得税一般都是采用全国统一的基本减除费用标准，而不实行差别政策。

　　其次，从专项附加扣除看，考虑纳税人负担的差异性，再根据个人实际情况，《修正案》（草案）对综合所得拟增加规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。专项附加扣除是在基本减除费用基础上的叠加扣除，体现了个人所得税量能负担的原则，有利于实现公平税负、合理税负的目标。考虑到专项附加扣除是在基本减除费用标准之上的叠加扣除，因此专项附加扣除不是按实际发生额据实扣除，而是应按一定的限额或定额扣除。既体现税收公平原则，也最大限度地简化征管操作，便于纳税人遵从执行。“专项附加扣除考虑了个人负担的差异性，更符合个税基本原理，有利于税制公平。”

　　再次，从优化调整税率结构看，为减轻适用较低税率人群的个税税负，增加居民收入、增强消费能力，《修正案》（草案）明确，对综合所得将以现行工资、薪金所得税率（3%~45%的7级超额累进税率）为基础，扩大3%、10%、20%三档低税率的级距。这就使一般中低工薪阶层税负下降明显，减税措施更具针对性。而30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变。特别是为体现调节收入分配的政策导向，加大对高收入者税收调节力度，保持45%的最高边际税率不变。据统计，目前适用45％高边际税率的工薪纳税人占全部工薪收入纳税人的1.5‰左右，但其缴税额占全部工薪所得个税收入的16.1％左右。应当说，45%税率对于高收入人群发挥了重要的调节作用。实际上，实行综合与分类相结合税制后，通过采取一系列减税措施，包括提高基本减除费用标准、设立专项附加扣除、优化调整税率结构等，使纳税人负担大为减轻。虽然未降低45%的最高边际税率，但高收入群体也在一定程度上享受了减税的红利。未来还将进一步深化个人所得税制改革，逐步扩大综合征税范围，完善费用扣除，在此基础上，还将对优化税率结构问题进一步予以统筹考虑。在优化综合所得税率结构的同时，对经营所得税率，《修正案》（草案）以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础，保持5%至35%的5级税率不变，适当调整各档税率的级距，其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。经营所得的税负也将一定程度降低，与企业所得税税负比较，更趋于公平、合理。

　　我国自然人税收征管体系将发生重大转变

　　实行综合与分类相结合的个人所得税制后，我国自然人税收征管体系将发生重大转变：个人所得税将由目前代扣代缴为主的征管模式转向代扣代缴和自行申报相结合的征管模式。其中分类所得的征管模式没有变化，主要采取按月、按次代扣代缴。综合所得则按年计税，实行“代扣代缴、自行申报，汇算清缴、多退少补，优化服务、事后抽查”的征管模式。具体包括：完善自行申报纳税义务，构建汇算清缴申报制度，增加纳税人识别号条款，完善部门间信息共享机制、加强部门协同治税，实施纳税人信用管理等。通过这些措施，进一步完善自然人税收征管制度，提高纳税遵从度。综合税制最显著特点就是，建立与退税或补税相联系的汇算清缴制度。纳税人在日常预扣预缴税款的基础上，按年汇总全年收入与已缴纳税款，确定应补退税款，办理汇算清缴申报，由纳税人补缴税款或申请退税。改革后由“代扣代缴为主、自行申报为辅”转变为“自行申报与扣缴申报相结合”，税务机关由当前主要面对扣缴单位，转变为同时面对扣缴单位和自然人纳税人。新税制对社会配套和税收征管都提出了新的更高的要求，需要完善自然人纳税信用体系建设，引导诚信纳税，增强纳税遵从，规范税收秩序。税务机关需要面对海量纳税人信息采集汇总、综合所得年度汇算清缴，需要与外部相关部门系统对接、信息共享，需要通过互联网、大数据为自然人办税提供便利等改革任务，其中很多工作依赖信息化方式解决。近年来，随着“金税三期”工程在全国范围内推广到位，全面支撑税收业务的征收、管理和服务，初步实现了个人所得税扣缴单位的全员全额扣缴明细申报和自然人纳税人的自行申报，已为个人所得税制改革奠定了坚实的基础。

　　应该看到，我国本次个税改革，初步建立综合与分类相结合的现代个人所得税制度，只是实现了包括工资薪金、劳务报酬等四类劳动性所得的“小综合”，经营所得和其他劳动所得等仍然没有纳入综合征税范围，资本所得的改革尚未触及。根据我国经济社会的发展情况，伴随征管能力的提高，未来我国的个税改革将逐步扩大综合所得的范围，逐步建立成熟的现代化个人所得税制。

　　（作者单位：东北财经大学）