“全球吸烟率都在下降，但中国烟草使用人数一直稳定不变。目前，人群吸烟率为27.7%，成人吸烟率与2010年数据持平，吸烟者总数为3.16亿。吸烟者日平均吸机制卷烟支数为15.2支，较2010年增加一支，长此以往，如何实现吸烟率20%的目标?”

　　12月1日，中国疾控中心控烟办中国疾病预防控制中心控烟办公室主任姜垣在“烟草税与烟草经济媒体倡导会”上表示。

　　2006年1月9日，一份“呼吁所有国家开展尽可能广泛的国际合作，控制烟草的广泛流行”的《烟草框架控制公约》在中国生效。但是至今11年的控烟结果仍然不乐观，中国烟草消费量仍居全球第1，是第2位至29位国家销量的总和。中国是世界最大烟草消费国;世界吸烟人口最多的国家;世界受二手烟伤害人口最多的国家;世界男性吸烟率最高的国家之一;世界人均年吸烟量最多的国家之一;世界吸烟人口日均吸烟量最多的国家之一。

　　在此之下，控烟之路如何走?

烟草销售稳中向好

　　2016年10月发布的《“健康中国2030”规划纲要》已经清楚描述了2030的目标：人均预期寿命达到79.0岁，而全控烟是达到目标的一个重要途径。纲要提出“全面推进控烟履约，加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效”，强化戒烟服务。到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。

　　不过，烟草业依然保持了稳中向好的态势。

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　　7月20日，国家烟草专卖局副局长赵洪顺在“上半年烟草行业经济运行情况举行新闻发布会”会上指出，上半年，烟草行业认真贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持推进供给侧结构性改革工作主线，坚定不移稳产销、提结构、降库存，千方百计增税利，经济运行的质量和效益稳步提升，保持了稳中向好的总体态势。烟草行业上半年销售卷烟2475万箱，完成全年目标任务的52.33%，实现税利总额5929.1亿元，完成全年目标任务的53.9%，实现时间过半、任务过半，并呈现工商库存降至500万箱、单箱结构提高1200元、细支卷烟销量超过100万箱“三个新利好”，为完成“两个超万亿”年度目标任务奠定了坚实基础。

　　“如果单从行业内的数据看，形势向好、目标有底，卷烟销量在前8个月同比增长49万箱的基础上，9月份再进一步增加15万箱。按照全年4730万箱计算，1-9月进度达到78.45%，超目标进度3.4个百分点，全国30个省级市场同比增长，32个省超目标进度。”对外经济贸易大学教授郑榕对第一财经表示。

　　但是，“未来20年，中国将进入烟草归因疾病负担的高峰，成为威胁中国人口健康的最大人为因素。”清华大学公共管理学院教授胡鞍钢表示。

　　中国吸烟者数量3.16亿，居世界首位。根据世界卫生组织公布的《中国无法承受的代价》报告：2014年，治疗烟草相关疾病给中国造成的直接损失约为人民币530亿元，约合90亿美元，间接损失约为21 970亿元(480亿美元)，直接损失与间接损失累计占中国卫生支出(3.5万亿元，约合5380亿美元)的10.59%，这相当于国内生产总值比例的0.55%。而2015年烟草企业为中央财政收入的贡献为11 000亿元(1700亿美元)。而烟草企业的财政贡献仅仅相当于其造成的直接和间接经济损失三分之一。相比2008年烟草使用给中国经济造成的损失2170亿元(330亿美元)，增加了近一倍，是2000年经济损失的10倍。

　　虽然近年来，全国健康保险覆面不断扩大，更多人获得了医疗服务。但全国每年仍有约100万人死于烟草相关疾病。

　　控烟应有解

　　从烟草广告、烟草警示图形上包装、公共场所全面禁烟、提高烟草税等，《烟草框架控制》已经缔约的181个国家中，都有自己行之有效的控烟决策。

　　“各个缔约方成人价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的最稳定有效手段，也是许多国家融资发展的收入来源之一。”世界卫生组织Jeremias N. Paul Jr.表示。

　　1982年～1983年，美国烟草价格的增加促使200万成年人戒烟并阻止了60万青少年的吸烟行为;加州通过了99号法案，对每包烟增加25美分的税收，此法在执行的2年中，加州的卷烟销售减少了8.19亿盒。

　　加拿大在全国范围内对烟草制品实施了大幅增税，导致卷烟价格在1982年～1992年之间增长了170%，换来的是15～19岁青少年吸烟率从42%下降到16%。

　　泰国共8次提高烟草消费税税率，大约平均每1年半提一次税，香烟的零售价格从每包15泰铢提高到45泰铢。通过增加烟草税，泰国政府得到超过400亿泰铢(10亿美元)的额外税收。同时，吸烟率从1992年的26.3%下降到1999年的20.5%。

　　“只要是全面落实控烟政策，效果都是很可观的。”姜垣表示。

　　中国控烟措施也产生了相应的效果。在北京公共场所全面禁烟之后，吸烟率也出现了下降。“北京市居民吸烟率下降了4.7%，男性下降了大约9%。”姜垣表示。

　　但截至2016年底，全国仅有约20个城市制定了符合《公约》要求的公共场所无烟环境法规，仅覆盖我国总人口1/10，超过90%的城市没有制定公共场所无烟法规。

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　　烟草税的力量

　　作为被全世界看作为控烟的杀手锏——提高烟草税，中国也迈开了脚步。经国务院批准，自2015年5月10日起，卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。

　　“中国此次提高烟草税还是起到了效果。2015年，香烟销售量自2001年以来首次出现下降，同比下降了2.36%。2015年5月至2016年4月比2014年4月至2015年5月下降了4.61%，2015年10月至2016年9月比2014年10月至2015年9月下降了5.36%。”郑榕表示。

　　烟草销量首次出现了下降，这理应也是控烟取得成功的一步。不过烟草税能否继续发挥威力，仍然需要看国家政策。

　　“2015年实行的烟草税改革经证明是对中国财政健康和公众健康均有益的双赢举措。不过，从全国范围看，中国香烟的加权平均价格仍较低，平均每包烟不到2美元。由于低档烟价格涨幅大于中高档烟，因此各档烟之间的价格差距缩小了。这会鼓励吸烟者从消费低档烟(五档和四档)转向消费中高档烟(三档和二档)。”郑榕表示。

　　事实上，虽然烟草销量上有所下降，但是烟草的税收并没有收到影响。据国家烟草专卖局数据显示，2015年中国烟草业对税收收入的贡献达8404亿元(约合1292.9亿美元)同比增长9%。作为国有经济控制的行业之一，烟草业还对中央政府贡献了1909.7亿元(约合293.8亿美元)的利润以及636亿元(约合97.9亿美元)的企业所得税。2015年的烟草税上调适用于批发环节，在批发环节额外创造了578亿元(约合88.9亿美元)特种消费行为税收入。

　　“但是2015年提高的烟草税对控烟起到的力量即将消耗殆尽，今年的烟草销售量将会提高。事实上，烟草税应该每年进行调整一次。”郑榕表示。

　　2015的提高烟草税，每包香烟的平均批发价格上涨了8.9%，从2014年的10.27元涨至2015年的11.18元。每包香烟的平均零售价格上涨了10.29%，从11.61元涨至12.81元。

　　“尽管2015年上调烟草税正在产生可观效益，但中国香烟价格继续处于低位并且是工资快速上涨的(吸烟)人群越来越承受得起的。如果政府的最终目标是帮助吸烟者戒烟及预防下一代人吸烟上瘾，则中国仍需进一步实行烟草税政策改革，尤其要调整特种消费行为税结构，使其在中期内转变为零售环节的专项消费行为税制，在长期内转变为零售环节的统一税制。据近期开展的一项研究测算，通过征收特种消费行为税使烟草价格上调50%，可以在十年期内使吸烟人群的寿命年限延长530万年，同时使烟草相关疾病治疗费支出下降24亿美元。”郑榕表示。

　　根据世界卫生组织最畅销品牌相关数据的计算结果，在182个国家中有47个国家达到了世界银行的2/3标准，即每包卷烟中税的价格占零售价格的67%。我国卷烟目前46%的税负水平距离世界银行的2/3标准仍然还有很大的提税空间。

　　而在中国，郑榕的研究发现，卷烟支付能力每提高10%，卷烟消费量就会增加6%。事实上，中国的卷烟支付能力增长速度居世界首位。

　　2014年，世界卫生组织对168个有可获取数据的国家进行了卷烟RIP水平的测算，中国的支付能力排在168个国家中正数第45位(WHO 2015)。据郑榕的研究结果显示，中国2016年平均卷烟支付能力是2001年的1.85倍，2016年主要供低收入人群消费的低价卷烟的支付能力是2001年的2.09倍。在20年间，中国的卷烟支付能力水平从处于支付能力最低的1/4国家组跃至第二高四分位国家组。

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　　“低价卷烟的支付能力均高于平均卷烟支付能力，这主要是由于低价卷烟的价格太过低廉。卷烟平均价格与低价烟之间的差距大于居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的差距。在2001至2016年期间，由于居民收入增长幅度超过卷烟价格增长幅度，导致中国的卷烟支付能力在这一期间持续增强。”郑榕表示。

　　郑榕认为，有效的烟草税政策必须定期评估卷烟支付能力，定期提高卷烟消费税以确保卷烟名义价格的增加超过通货膨胀率和实际人均收入增长率之和。平均来看，中国的卷烟支付能力弹性估计结果为-0.60，表明卷烟支付能力每提高10%会导致卷烟消费量增加6% 。

　　中国财政科学研究院梁季认为，烟草税历史很久，而烟草专项税始于上个世纪80-90年代，全球至少有80个国家政府采用专项税的方式为健康支出筹资，全球40个国家将烟草税作为健康支出的资金来源。

从烟草产业向控烟产业转型

　　胡鞍钢认为，我国烟草专卖制度具有多重目标，这种目标的多元化对控烟形势带来了负面的影响，尤其是“保证国家财政收入”的目标，已经成为控烟过程中来自内部强大阻力，扭曲了专卖制度的控烟初衷。为了破除这种阻力，消除体制障碍，应在保持政府对烟草产业的管制前提下，逐步引入市场机制。

　　“应该明确烟草业的方向不是大做加法，而是大做减法。采取严格措施对烟草产业的规模、投资、产量指标等进行限制，使其产业产值不断减少，使其就业人员转岗转业转型，并对烟草业垄断利润进行严格的、透明的政府管制。鼓励地方发展特色替代产业。”胡鞍钢表示，下一步应该将“烟草产业”向“控烟产业”转型，制定《烟草产业转型规划》，从政策上大力推动。

　　他建议，国家应启动体制机制改革试点，为后期改革积蓄经验，主要的任务是探索政企分离，强化监管，剥离政府企业职能，以及地方财政补贴等方面的事宜。

　　启动相关法律法规的修订工作，重点是对《中华人民共和国烟草专卖法》进行修订，废除专卖法的“国家财政收入”目的，改为强化烟草控制。颁布出台《中华人民共和国烟草控制条例》，对于因烟叶税、增值税、营业税减少而财政收入受到影响的烟草产区地方政府，中央政府通过转移支付等方式，弥补烟草产业转型带来的地方政府财政收入减少，实现中央和地方的激励一致性。