减税降费有空间 警惕“税减费升”

　　中国经济进入新常态，政府提出“减税降费”。但近几年随着GDP下降和财政收入增速下滑，一般公共预算收入中，税收收入比重下降，非税收入比重上升。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚介绍说，中国的非税收入比重从2010年的12%上升到2015年的18%.税减到一定程度后，很多地方为完成财政收入目标，“税不够、费来凑”，费起了弥补和提升财政收入的作用。

　　赵全厚称，调研发现降费的难度比减税还大。因为税收是普遍性的，而很多收费对应着某一个机关或事业单位，刚性比税收还大。正因为收费常与某个单位的“饭碗”直接相关，机构对收费会盯得更紧，在机构职能没有转变情况下取消收费，原来靠收费单位就来向财政要钱，财政面临双重压力。

　　在非税收入中，不要只盯着预算内的非税收入，还有很多预算外的非税收入，不是经营性收费，而是以经营性收费名义在预算外收费，类似“红顶商人”，对市场和社会以政府机关的名义，对政府机关则以收费服务的名义，导致中央政府减了很多税费，企业和市场感觉不到。因此，减非税收入要和转变政府职能、精简机构联在一起，把减税降费落到实处。

　　赵全厚认为减税还有空间，但是应研究减什么税。中国比较成熟的是流转税和所得税，财产税等其他类型税种正在构建。企业如果全部转嫁流转税税负，消费者就是流转税的最终承担者。从提高企业投资意愿、降低成本的角度，需评估减流转税对企业的激励作用。因出口环节要退流转税，税负不会转嫁到境外，因此减流转税应对特朗普减税并不是好办法。

　　中国的企业所得税还有减税空间，目前税率是25%，OECD国家2016年企业所得税平均税率为22%-23%.在中国企业所得税和个人所得税并存，存在重复征税，未来企业所得税这种法人税收会否存在，还有待观察。另外，企业的流动性比公民的流动性强，如果一个国家或地区成为税收高地，一些企业总部就会迁移。现在各国竞争主要是吸引企业回归，从竞争趋势看，中国不降企业所得税，不仅会出现外资撤资，预计一些国内企业也有可能迁移。中国的增值税标准税率是17%，也可以考虑下调，但不一定针对企业减负，而是考虑促进国内消费。

　　从整体税负看，随着税基扩大，应该是结构性减税，即取消一个税种的同时，增加新的税种。营改增后就要考虑征收房地产税，虽然争议很大，但房地产税肯定要征。未来税基建设到位，各税种都有了，就要实行另一种减税——宽税基、降税率。另外，税率应和征收能力成反比往下降，即随着征收能力和效率的提高，同步降低税率。

　　国际：应对税收竞争

　　美国特朗普税改绝不是心血来潮，而是在国际竞争压力不断增大情况下的深思熟虑。中国社科院财经战略研究院税收研究室副主任马珺认为，上世纪80年代以来，全球资本流动不断强化，税制结构也不断变化，税率总体在下降，税基向非流动性税基转移，消费税占比扩大。所得税无论企业所得税还是个人所得税，税基由综合制走向消费性税基，表现为储蓄和投资的税收优惠。特朗普税改实际是美国行政、立法和司法部门共同对国际税制竞争主流趋势的回应。

　　特朗普税改和众议院方案有些相似、也有一些差别，这是美国对税制长期争论的阶段性成果。早在1917年，就有学者提出用VAT的雏形来代替美国的所得税制，争论持续至今。美国从最初的综合所得税制逐渐向消费税制转变，但没有迈出关键一步，在储蓄和投资的处理上，没有将企业投资作为费用扣除。如果美国税改采用众议院方案，就不仅是减税，也是100多年来税改争论的成果。

　　美国认为其企业所得税缺乏竞争力，主要有两个结构上的原因，一是税制结构。中国以增值税为主体，转型扩围后投资可以抵扣。美国以所得税为主体，不能抵扣；二是所得税结构。美国企业所得税名义税率是35%，根据测算实际税率是19%左右，因名义税率和实际税率存在巨大差异，企业所得税税负分布有再分配效应，企业投资决策可能不是根据本身资源配置的要求，而是根据税制的要求来配置。

　　中国税制结构的最大问题是税收和非税收入并存，这是中国税制跟发达市场经济国家现代税制的最大差异，美国等发达市场经济国家，政府收入主要是税收。如果国家治理体制、经济体制没有完成转型，政府的收入结构也很难转型。

　　地方：财力与事权不匹配矛盾

　　政府征收税费提供公共服务，在保障和改善民生的前提下，减税降费就遇到障碍。辽宁省财政科学研究所所长王振宇介绍说，改革要放在五级政府体系中考量，地方政府担忧减税费，因为减税费后如果没有相应的成本负担机制，地方治理就会遇到问题。比如2006年取消农业税，去年营业税改征增值税，都直接影响到地方治理需要的财力基础。预算经人大审议通过后，中途又出台减税降费政策，影响到预算严肃性和新预算法的贯彻执行。

　　参会的全国人大专家介绍，本届政府上任以来，中央行政事业性收费从185项降到51项，政府性基金从30项降到21项。最近几年，一些具有税收性质的政府性基金，通过结构调整纳入了一般公共预算。

　　王振宇认为，财政收入的几种形式，包括租、税、利、费、债的功能和作用不同，税是最高的形式，费是使用者付费。减税降费的改革，不能倾向于民粹主义，顶层要统筹设计。比如有些高新技术企业，为吸引人才多交一点住房公积金，降费政策就出现逆向调节。

　　在地方，企业对税没有太大异议，但对费的意见较大，尤其是对国有垄断行业的收费，这是价格改革滞后问题。比如邮政服务收费，去年下半年期刊邮寄费上涨50%，企业感觉交易成本太高，这类交易成本源于价格改革滞后，也是价格形成机制的问题。企业普遍感觉税费负担重、减税降费效果不好，可能是制度设计问题，比如对小微企业的许多优惠、减免政策，因信息不对称、操作繁琐、和价格混在一起等原因，许多政策传递不下去。

　　北京市财政局专家称，近两年的减税降费措施中，减税力度最大的是“营改增”，其他措施的减负额度都有限。除了降低和取消收费，有些收费通过“费改税”转为征税，比如去年将矿产资源补偿费改为资源税，今年推进水资源税扩围，明年开始施行环保税。北京市征收水费是“三费一单”，即水费、水资源费、污水处理费三费，但全国很多地方没有征收水费，应征数和实征数差距很大，“费改税”无法平移。

　　明年开始施行环保税，不再征收排污费，按谁污染谁治理、企业污染成本内部化的原则，征收标准应该接近治理成本，但实际征收的排污费远低于治理成本。根据全国人大披露的数据，2015年全国排污费收入仅173亿元，全国节能减排支出则高达4814亿元，排污费收入距治理成本差很远。

　　企业：取消“残保金”一改两益

　　今年全国两会后，财政部发文调整了残疾人就业保障金（残保金）征收政策，扩大残疾人就业保障金免征范围并且设置残疾人就业保障金征收标准上限。CEI中国企业研究所秘书长唐大杰认为，征收残保金在道义上似乎有充分的理由，但十八届三中全会决定提出建立现代财政制度，帮助残疾人就业作为政府公共服务一项重要职责，经费保障应由一般公共预算安排。这一改革已经起步，2015年将残保金纳入一般公共预算，其政府性基金专款专用的特点弱化。

　　在财政收入占GDP比重过低的特定时期，增设残保金是为了分担残疾人保障之责，去年中央提出降低宏观税负，残保金设立的经济环境已发生逆转。唐大杰认为，下一步应逐步扩大残保金免征范围，并适时停征或取消。按政府筹集收入的中性原则，尽可能不干扰企业配置资源。即便用财税政策调节，也应选择“胡萝卜”政策激励企业雇佣残疾人，不用惩罚性的“大棒”政策，避免降低市场配置资源的效率。

　　目前残保金的征收模式是按人头收费，残保金根据在职职工总数、在职职工年平均工资、实际安排残疾人就业人数用公式计算得出。从残保金计算公式可以看出，劳动密集型企业负担的残保金较多。唐大杰称，这对劳动密集型企业很不公平。企业承担社会责任的能力，并不取决于员工人数的多少，也不取决于工资高低。政府征税并不会将企业员工人数作为计算依据，对照企业纳税量能负担的原则，企业承担社会责任的能力也和盈利能力正相关，残保金的确定主要是“量人负担”，严重违背了量能负担原则。对安排残疾人就业较少的企业，惩罚性征收残保金，存在政府职能缺位、迫使企业承担政府职责的问题。

　　从残保金的实际使用看，历年的结余比重较高，说明残保金没有持续刚性支出的压力。2010-2014年，残疾人就业保障金年收入都在百亿元以上，期间结余与当年支出之比分别为56%、36%、32%、34%和34%，每年结余与支出之比超过30%.此外，残保金使用也存在很大问题，很多资金并未真正用于残疾人事业。唐大杰认为，本届政府上任以来，大力推进减税降费、简政放权，今年以降费为重点，可借此机会停征直至取消残保金，残疾人事业通过一般公共预算安排。这是一举两得的措施，一是直接降低企业负担、尤其是劳动密集型制造业企业负担，并降低对企业配置生产要素的扭曲；二是取消残保金相当于一项“费改税”，减少了一项政府性基金，残保金对应事项转由一般预算收入保障，在落实中央降低宏观税负要求的同时，避免了“税减、费升”导致的政府收入结构恶化。

　　唐大杰强调，取消残保金只是政府筹集收入形式的变化，政府用于残疾人事业的支出不但不能减少，作为一项基本的政府公共服务，政府应增加用于残疾人事业的支出。

　　问题：项目繁多、征管混乱、立法太低

　　各种收费项目繁多、关系混乱、名实不符。费、利、租、基金之间界线不明晰，多数概念和功能不清楚。特别是行政性事业收费和经营服务性收费，在实践中很难清晰界定，究竟有无公共服务职能，经常由部门自己说了算。收费信息不完整、不透明，征收标准设定不合理。经营性服务收费没有清晰的账目，事业单位可以收，企业也可以收，政府指导定价的收费问题更多。比如企业交税，很多还要交税控机的服务费，作为使用国税、地税系统的服务费。

　　收费征管部门多、职责不清，征收权、管理权分散。税收征管只有国税和地税，而收费只要有项目，相关部门都可以收。财政部门自上世纪90年代就开始规范收费收支管理，比如收支两条线管理等，但目前来看，管理混乱的问题依然存在。即便管理权在财政一个部门的收费，也分散在税政、非税、综合、预算、国库等，部门间管理目标和设立初衷常不一致。征收部门自己管自己，财政、审计监督不到位，监督力度不足，人大监督基本没有。

　　收费中政府和市场的关系不清。行政事业性收费与经营服务性收费在实践中边界不清晰，收费项目的市场化程度难以把握。部分行政事业性收费转为经营性收费，但收费性质改变，没有转变成市场经营行为。一些征收经营服务性收费的事业单位，收费业务多是垄断性、强制性，收费价格非市场化决定，收费立项和标准由物价部门审批，物价部门和行政事业单位之间信息不对称，收费标准核定可能偏高。

　　收费依据的立法层级太低，都没有经过全国人大立法。多数为国务院部门出台的规范性文件，最高仅为财政部出台的管理办法，很多是地方政府部门出台的规章。目前全国有13个省份颁布了地方性法规，由地方人大通过，用管理条例的方式规范非税收入，5个省份颁布了非税收入管理办法，以省政府的名义对全省做了规定。多数地方还是依据财政、发改、价格等部门规章来管理，立法层次太低。

　　建议：正税清费、立法规范、机构改革

　　非税收入应制定一部非税收入法（包括收费），解决非税收入征收依据、管理原则、审批权限以及预决算编制、监督检查、法律责任等问题，再对不同类型的非税收入，制定具体的法律严格规范管理。

　　明晰收费的界限和定位，包括税和费的界限、行政事业性收费和政府性基金的界限、经营性服务收费的范围和收缴办法等。需要研究决定，有些应属于政府公共服务的范围，通过收益补偿原则单独收费是否合适；有些通过税收或税收优惠政策解决了，有无必要再通过收费的方式筹集。比如有些省份收费金额最多的是“社会抚养费”和“防空地下室易地建设费”，而国防事权属于中央，也是典型的公共服务，征收“防空地下室易地建设费”是否再有必要。

　　力求财权与事权相匹配，地方事权没有减少的情况下，减税降费相应给地方部分补助；推进政府性基金预算转列一般公共预算，扩大专项收入统筹使用。

　　转变政府职能、推进事业单位改革。根据中央 国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。