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美国城镇化进程中的财税法治功能考察及对中国的启示

来源:澎湃新闻网 编辑:杨桦 2017-03-24 14:49:00
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  美国城镇化进程中的财税法治功能考察及对中国的启示

  法国历史学家托克维尔(1805—1859)论及美国乡镇自治时称:“你不让乡镇强大和独立,你从那里只会得到顺民,而决不会得到公民。”图为画家George Caleb Bingham创作于1852年反映美国乡镇自治历史的作品《乡村选举》。

  一、背景与问题

  纵观人类文明的发展历程,税收始终是一个民族、一个国家得以存续和进步的重要因素,适当收敛的税收创造了希腊的辉煌、罗马的伟大,而肆意妄为的税收则引发了英国的内战、美国的独立。因此,如何控制税收,从古代到现代一直是人类社会的关键命题。

  步入近现代,税与税权始终与法治国家、法治政府及法治社会联系在一起,可以说一个国家或民族财税法治的发达程度彰显了其法治建设的能力与水平,是衡量其法治事业发展水平的重要指标,也是推动其法治事业建设的重要公器。故此,中国共产党十八届三中全会明确提出“深化财税体制改革”,十八届四中全会再次重申“依法治税”,十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》),多次强调新时期财税法治建设与改革的必要性、重要性及迫切性。

  然而,在实践中,我国面临着中央税权集中、地方税收不足的体制矛盾。分税制与“营改增”的全面实施,使得中央与地方在财权与事权的配置与运行中矛盾凸显,失衡失效现象频发。地方事权在应对城镇化快速发展带来的挑战时,需要配套以大量的公共财政投入与支出责任履行,但地方政府通过税收等常规手段所收集的,用来进行城镇建设和治理的公共资金却十分有限。若不能尽快理顺中央与地方的财权事权关系,基于税收总量的相对恒定,国家税重的结果反而会加剧地方城镇化建设的财政窘境。

  故此,在强调城镇化建设、促进农转工产业升级中,亟须厘清央地事权责任关系、明确征税原则、完善财政体制、规范公权力的支出责任,以此拓宽和夯实城镇公共服务的经济基础,实现社会财富合理、公正、有效率的再分配。

  北美殖民地人民独立战争的爆发起因是英国殖民者对殖民地人民强行征税,且未能满足殖民地人民要求“同税同权”的意愿,致使独立战争愈演愈烈,美利坚合众国由此诞生。此后,深刻影响美利坚国家发展的选举制度,并围绕选举权而展开的一系列斗争,很大程度上都可以说是“无代表不纳税”思想的延伸与扩展,并成为其一切合法权利来源的基础与正当性指征。“税”牵动着美国民众的心,影响着美国社会任何一次重大的变革。众所周知,税收在美国现代化进程中扮演了重要的角色,通过法律的引入,经由税收权力(利)边界的明确规定,保证了公权与私权的平衡和制约,也使得国家与地方税收的合理性与平衡性基础得以夯实。受其影响,美国地方城镇的建设水平、农业人口的吸纳能力、居民社会福利保障的提供均得以快速发展。

  本文试图借助对美国城镇化历史进程中相关经验的考察,结合当前我国财税体制改革所面临的现实困境,在尊重城镇化一般规律的基础上,挖掘财税法治功能之于城镇化推进的基本原理与实践样态。财税法治具备有效平衡社会财富首次分配的个体性差异,实现社会治理与社会公平的统一,厘清私人财产权利与公共财政权力的边界并保障其相对均衡与协调等重要社会治理功能。在我国当前推动财税法治建设与改革的大背景下,强调将财税法治实践能力作为衡量城镇化建设和发展的重要依据与动力,既是对现有城镇化基础理论的丰富,亦是对城镇化实践难题的回应。

  需要着重指出的是,虽然我国在法律模式的构造和实践上趋向于大陆法系国家模式,但作为后发展国家,在进行制度建设和治理模式选择的过程中,我国完全有理由、有必要亦有可能,借鉴一切有利于本国现实发展需要的人类制度及其实践的有益经验。

  再者,税收问题是任何人类社会共同面临的问题,城镇化亦是现代国家在建设与发展中共同经历的一种现象,无论是英美法系国家抑或大陆法系国家都具有共通性与相似性。从法系或法圈的识别上,存在着相对的英美法系与大陆法系之差异,这一点必须承认。然而,两者在法观念、法理论、法制度、法实践等法文化的基本面上,共性大于个性,两者在基本的法哲学范畴层面上同属西方法文化。站在这一历史发展的维度来看,所谓英美法与大陆法的区别实在是不太重要,也没有必要予以夸大。只要是有利于我国现实需要的一切制度与实践都值得考察与学习。

  二、美国城镇化过程中的财税机理与制度运行

  建国初期,美国的城镇人口仅有20万,在近400万的人口总量中约占5%,经过近一个世纪的经济发展与城镇化建设,至1880年该比率上升到28.2%。尽管这些数据并不具有跃进式的代表性,但是百年间所积累的城镇化基础与经验,使其在随后的20世纪呈现出了高速增长态势,到1960年,美国城镇人口所占比例已达到69.9%,期间更是历经了两次世界大战及1932年经济大萧条的冲击。

  这表现出一种看似矛盾的现象:提供以上公共产品及服务需要政府财政的大力支持,即公共财产的收支巨大,而在一个讲求私有财产神圣不可侵犯的国家,若想从公民的私人收益中获得足够的公共财产——事实上,在美国建国后的很长一段时间,至少到19世纪末联邦与州的公共财政一直不宽裕,大多数公共产品和服务的提供依靠私人财团——恐怕离不开美国财税法治对于民主的附条件尊重。

  (一)分权制衡的征税架构

  在美国,征税权一直是一项重要且审慎的法定权力,关于征税权的争议甚至直接推动了美国的建国进程。波士顿倾茶事件被视为美国独立战争的导火索,但其真正的原因是英国当局征收高额茶税,致使殖民地人民财产权遭受不法侵害,若对此保持沉默将会导致更为严重的后果。在建国初期,征税问题更是备受关注,在诸多立国文献中,影响甚广的《联邦党人文集》中关于征税问题的讨论多达19篇,约占四分之一。那么,对如此关键的权力,采取什么样的方式予以确立和分配,并规范其具体行使,都十分值得探讨。

  建国初期到整个19世纪,是合众国国家结构和政治体制的选择、确立及早期建设的阶段,在从邦联到联邦以及联邦的早期发展中,美国社会实际发挥效用的法律体系存在于州层面,联邦、州及地方三者之间的博弈构成了这一时期政治结构与法律体系建设与发展的主线。

  一方面,乡镇在没有集聚成城市前,自治力量强大,州、县的行政官员无法直接领导、指挥乡镇官员的行动,更谈不上联邦的直接管理。但是这种自治又是必须的,正如法国历史学家托克维尔(1805—1859)论及美国乡镇自治时所称,“你不让乡镇强大和独立,你从那里只会得到顺民,而决不会得到公民”。

  另一方面,联邦亟须应对过度自治带来的政治风险和领土安全。实践中,法治受到了极高的重视和普遍的适用。财税法治的设定与运行有效保障了联邦、州、地方三者间的权力制衡。当时的法律规定了乡镇财税制度的基本组织原则,又规定了具体的操作方法:财产的界定与估价,确定税率的程序及方法,纳税期限、地点和方式,未纳税人员的惩戒,处理征税过程中的争议等。但与此同时,联邦宪法也对联邦、州的征税权予以明确规定。这些都为以地方为主体的城镇化建设提供了财税保障的基础和空间 。

  (二)科学合理的税制安排

  在税制的设计上,经由联邦及各州的宪法,联邦、州、地方三级分税体制得以设立。联邦政府的税种主要是个人所得税、企业所得税和社会保障税等。州和地方政府的税种主要是财产税、销售税等,其中对于城镇发展尤为重要的是州税和地方税。根据法律规定,在州税和地方税范围内,州和地方各自拥有相应的税收立法权,两级政府都享有对应的征税权力,并一般由各地方辖区内的市、县、镇政府和学区、特区中的代表机构征收。这些地方政府和公共机构共同分享财产税的收入,将其作为主要收入来源,直接用于提供本地的公共服务。

  在税收立法上,地方政府拥有开征新税和提高税率的权限,但提高税率通常须有明确具体的用途,例如,改善辖区内公共设施、补助低收入阶层筹资、弥补财政赤字等。在税收程序上,法律规定税收各环节必须详细、透明,政府的涉税行政行为在事前需经调查听证环节,并对公民的质疑进行公开答辩,最终筹集的税款数额也须公开,以便公民随时了解和监督。

  在税种的设立上,因地方政府机构需要持续提供特定的公共产品和公共服务,诸如供水、灌溉、排水、道路、公园、图书馆、消防、防疫等,而且在历史上,美国各级政府一直高度重视财产税用于地方建设的作用,财产税一度成为19世纪地方政府最主要的财税来源。除此之外,地方税种还包括所得税、销售税、公司税、遗产税等。尽管其他地方税种对收集、组织、分配、运营公共财产和推进地方建设也具有重要意义,但是财产税明显的地方性特征,使其在观察与评价财税制度在州与地方发展中更具有发言权,也能够更好地反映财税法制在国家整体法制体系中的重要地位。

  (三)民主公开的税收运行

  美国的财产税以居民的各种财产为征收对象,并区分动产、不动产两大类。不动产包括土地和土地上的附着物、建筑物及其设施;动产是除了不动产以外的有形财产和无形财产,如飞机、车辆、船只等有形财产,股票、债券、有价票据等金融资产类无形财产。实践中,因地方政府相较于州政府和联邦政府更易掌握各类涉税信息,且因其直接以辖区选民为纳税人,“取之于民,用之于民”的地方税收原则得以充分实践。

  地方政府征收财产税以稳定提供地方公共服务,满足居民的偏好,这是十分必要的,但同时应符合社会公平、出资即受益和按能力负担等原则。经19世纪中期各州的修宪运动,地方政府的税收征管与财政支出程序愈发规范,这使得美国的城镇人口在1880年至1930年的50年间翻了一倍,达到了56.1%的较高水平。可以肯定地讲,财产税征收与支出是期间地方政府得以实施一系列城市规划活动——无论是“城市美化运动”,还是“住房改革”——的坚实支柱。但与此同时,需要特别注意的是,在财产税征收过程中,城镇居民要求改革甚至废除财产税的呼声从未间断,欠税和抗税事件屡见不鲜。究其原因,很大程度上在于,随着经济的快速发展,财产种类日益繁多,部分财产具有高度的流动性和隐秘性,譬如,土地价值的增值部分。由于加重了管理机构的评估和征税难度,使得财产税的估价和收集成为一个持续存在的难题,估价很难做到完全精准与公平。

  作为现代法治社会契约精神的典型制度表达,财税法制要求公权行使的前提是基于私权的同意,公权行使的目的是更好地实现私权利益,两者的对抗与平衡应当得以保持,并形成一种不同主体间利益的双向反馈机制,即以公共财产观与私人财产观、公共财产权与私人财产权作为理念和机制的税收征纳与收支平衡框架。具体到本文讨论的主题,美国在地方建设中为公共事务征税的基础,是对下列征税机理的践行:

  第一,征税以宪法授权为基础,通过各州宪法对征税事宜进行权力(利)确认。19世纪伊始,许多州开始感觉到公共秩序的维护不仅需要一个政府机构系统,而且更需要一部宪法。事实上,早在18世纪最后的四分之一世纪里,在独立战争前后,有些自治领和(或)州就已制定属于自己的宪法和(或)宪法性文件。由于经历了殖民地时期宗主国的欺骗与压迫,当时的民众普遍对立法机关的行为是否诚实、是否为公共利益着想产生怀疑。由此,州宪法的篇幅逐渐增加,许多关键性的征税条款通过法律条文得以固定。“法无规定不纳税”不仅适应了美国公民对自由、民主、平等的期望,对于政府,“法无规定不征税”也成为了一项基本的法治规则和政治原则,公权与私权间的相互容忍在法制框架下达成了有效的利益平衡。

  第二,征税以独立运行为特质。观察美国税收征管体制的早期发展,征税权的独立有三层含义:首先,其独立性植根于联邦宪法对国家权力所设置的三权分立模式,征税权作为政府行政权的主要组成部分,明显区别于立法权及司法权的相关内容;其次,在行政权内部,征税权的行使也相对独立并排斥其他行政权力的过度干涉,表现为征税过程的专业性和严肃性;再次,建立在各州基础之上的联邦国家,对征税问题,联邦税权与州(地方)税权间表现出各自独立的征税重点和税收功用。联邦在全国性的内外事务中扮演统一的行动角色,然而对旨在提供城镇公共服务和产品所征收的地方税,联邦必须给予充分尊重。

  第三,征税以平衡克制为内核。征税制度可通过科学的设计实现自我约束。前文提到,各州可根据本州立法机构制定的有关法律、本州经济发展水平、税收来源的充裕程度等调整税种与税率,经由不同税种的设计,实现征税总量不变基础上的自我约束。在19世纪中后期,各州通过立法制定了销售税、所得税、遗产税等以稀释财产税为“最糟糕税种”的现象。此外,基于施行三级分税体制,为避免重复征税,征税权在联邦、州、地方的各自权属范围内亦有不尽相同的征税重点,即便是相同的税种,在征收方式上也可通过累进税率或豁免事由的申报以最大限度地避免征税权的重叠和滥用。

  三、美国经验对我国的启示

  我国当下面临着中央税权集中、地方税收不足的体制矛盾,由此造成地方用来进行城镇建设和治理的公共财产十分有限。图为2016年8月30日,西安市沣东新城三桥社区卫生服务中心大门口,家长手中拿的号码牌,他们为孩子入托体检早早就得来排队。视觉中国 资料

  尽管美国在地方城镇化建设的能力和水平并非一蹴而就,但是其在城镇化建设中取得的成绩令人瞩目。如今,在教育、医疗、卫生、治安、道路维护等公共产品与公共服务上的高覆盖率与优质化,极大地提升了城镇居民的生活满意度。

  由美国经验观察,财税法治的作用显见于:其一,获取公共财产并使之有效投放和合理使用;其二,限制公权对公共财产的肆意征用,保障私权的合理诉求;其三,明确国家(联邦)税权同地方(州)税权间的征收界限及使用范围。聚焦到本文所讨论的美国城镇化中的征税问题,可表达为征税制度的合法化和合理化,促进了城镇化发展所必要的公共财产的适度获取与有效支出,实现了集中征收与民主使用的平衡,公权使用与私权保护的平衡,凸显出源于历史语境的鲜明特点,即美国在城镇化建设中的财税法制的基本着眼点为“无代表不纳税”,反映出相对普遍的直接民主属性,体现为三权分立原则下的独特的价值安排:

  其一,加强和完善财税立法,保证公共财产来源的合法性、稳定性、合理性、可操作性,这是落实征税活动有法可依的必要前提;其二,将法律条文转化为合理的税收机制,强调财税法赋权与限权统一的实践效果,将地方公权的征税活动进一步纳入法治框架,努力实现依法征税,保障公民私权;其三,以征税权的独立增大原则为基础,强调其作为行政权力之一与司法权、立法权的相互制衡关系,同时在行政权内部亦保持不受非法干涉的相对独立价值。

  结合上文所总结的美国历史经验及当前我国财税体制改革中较为重要和迫切的两项任务,即改进预算管理制度与建立事权和支出责任相适应的制度,考虑到城镇化建设的现实需要,笔者认为可从以下三个方面入手,使财税法治思维与法治方式在我国城镇化建设中切实有效地发挥其功能。

  (一)明确地方在城镇化建设的权利(力)主体地位

  无论是单一制还是联邦制,任何良好的治理都离不开地方自治,而地方自治则需要包括城镇居民在内的公民积极行使相应权利并履行法定义务。因此,在以城镇化为代表的地方事务范畴内,明确中央、地方及公民三者的主体地位,是厘清各自权利义务关系的前提,亦是提供公共服务、征集公共财产的合法性基础。从前述美国经验看,在各州宪法明确规定的征税基础上,公民对地方税有充分的发言权和监督权。这体现出,美国公民在面对地方城镇化这一与自身利益息息相关的社会公共事务时,不单是政府财政支出的埋单者,更是公共决策的参与者与制定者,其因纳税而享有公共事务治理的权利主体地位。

  近些年来,中国自上而下大力推进的城镇化事业,在取得积极成绩的同时,也由于中央与地方在财权与事权设置上的调整,影响了城镇化实践的效果,制约了公民在参与地方事务上权利的行使。这在法律层面上表现为央地关系法律规范之缺漏。

  (二)提升预算管理中的社会公众参与

  在财税法治的具体运行中,应在社会主义法治民主的框架下,以进一步明确财税体制改革所要实现的政治民主和经济民主之要义为基本标尺。较长时间内,各级权力机构仅重视对上级负责,唯上级意志而行,唯GDP指标而为,对本地方居民需求的关注度不高,对本地方民生要求回应不及时。部分地方政府的民生建设工程没有针对当地居民的实际特点及需要进行规划和设计,各类项目的申报和设立更多是为争取中央转移支付以补充当地财政。同时,各级人大审议的政府预算报告内容不够详尽,尤其对国企预算和政府临时收费的支出去向缺乏具体细节,因此,财政预算改革有必要实现全口径透明。

  目前,在公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算中,公共财政预算直接关系到民生保障和基础设施建设,应当优先实现编制、审批及执行的社会公开和民主监督。在制度设计上,结合《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)以及2014年新修《中华人民共和国预算管理法》中对政府预算制度务必公开透明的要求,通过立法对符合条件的社会团体授予专门性社会公共管理职能、征税申请权、经费预算编制权。此外,贯彻落实以公民参与为基础的预算决策的进程,严格规范各级人大及其常委会审议、审查、决定、批准预算的工作流程,解决审批时间与执行时间错位、随意变更和频繁调整预算等问题,进而从公共财产的来源基础上强化并保障民主监督的作用。

  (三)借助税制改革厘清央地事权配备

  考虑到我国是地方与中央分立的治理模式,如果不能保证地方政府征税权的独立性,基于税收总量的恒定,国家税重的结果将不利于获取地方城镇化所需的财政支持。当前,“营改增”与“个税改革”两项重要的税制改革全面扩围,中央和地方间的财权和事权关系亟待厘清。参考域外经验,结合国务院2015年12月24日公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》的内容,建议从以下方面调整央地财权与事权配置。

  首先,在保持中央与地方财政收入格局整体稳定的前提下,遵循公平、高效的基本原则,适度调整中央和地方的收入分配模式。结合具体税种的属性和功能,划分中央税和地方税:中央税以收入波动较大、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种为主;地方税以地方掌握信息较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种为主。因实行上述划分措施后出现的地方财力不足,可由中央财政以税收返还的形式进行补足。

  其次,建立健全各级政府事权与支出责任体系,在明晰事权的基础上,适当强化中央和地方的支出责任。具体的事权界限为:关涉军事、外交、全国统一市场规则制定及宏观经济调控的事项由中央统一管理;区域性的各类公共服务明确由地方政府承担;中央与地方交叉的共同事权,中央优先承担支出责任,符合条件的地方亦可通过转移支付机制经由委托授权承担该部分的支出责任。

  再次,简化转移支付规则,适度减少转移支付比重。鉴于现有的转移支付名目繁多、监管不严,中央政府应当及时调整和简化转移支付规则,加快转移支付的制度化建设,并配套以严格的政府间责任追究机制,对于可能发生利益寻租的环节进行多重监督制衡,对于查证属实的腐败现象予以行政和司法双重制裁。

  值得特别强调的是,针对我国城镇化建设面临的现实困难,在推动财税法制度改革的同时,重视简政放权语境下市场机制的引入与社会公众的参与治理尤为关键。必须承认,美国在城镇化过程中,其权力制衡、权利平等、收支平衡、正当程序、民主公开等财税法治的基本要素,有力防止和约束了公权力在税收征管和财政支出上可能出现或已然发生的滥用权力的风险和危害,在很大程度上保障了其国内地方城镇化建设的有序和有效。

  不可否认,存在一些城镇化进程中一般性的规律,譬如,让资源在市场机制下自由合理配置,城镇化建设与治理需要多元主体参与,公权力的规范运行,等。然而现实是,在未来很长的一段时间内,我国以行政力量为主导的城镇化动力机制不会发生重大变化,且随着公共产品和公共服务需求和供给的双增长,城镇化所需要的财政收支体量将日益增大,财政运行及其改革的压力愈来愈大。在这一现实背景下,财政税收体制改革的效果将直接决定我国城镇化进程的结果,平衡公权与私权的财税法律群域必将充当更加重要的历史角色。

  当前我国大力推进的城镇化建设是统筹城乡发展的重要路径,对转变经济发展方式、缩短城乡差距、实现分配的实质公平、保持经济平稳发展都具有重要意义。在城镇化建设的影响下,我国财税体制改革与实施会面临着来自两个方面的重要挑战:一是私人财富快速增长;二是人口流动速度不断加快。这既是财税制度面临的新挑战,亦是突破既往的机遇。故此,推动城镇化建设和财税体制改革两者不应有所偏颇,孤立地研究公共服务能力与水平的提升,而不关注其经济基础的正当性取得与使用,只会进一步加剧当前的社会矛盾。只有在合理的财税体制框架下,通过理顺央地事权与财权,保障城镇化进程中合法、科学、专业地运用财税方式和手段,方可有效实现财税改革与城镇化建设的协同发展。

  四、结语

  美国早期城镇化进程可描述为“财税法治体系建设”与“地方权利能力建设”的互动历史。推进征税活动的合法化、科学化、专业化运行,确保征税权独立行使并地方自治平衡,明确界定公共财产与私人财产的权利边际,对拓宽和夯实城镇公共服务的经济基础,平衡社会资源在初次分配中的层级差异发挥了重要作用。

  目前,我国正处在经济体制、政治民主、司法文明、生态环境等社会关键要素深化改革的关键期,社会民众对公共服务需求的无限性同政府在公共服务供给上的有限性之间的矛盾日渐突出。在此背景下,考察域外城镇化建设中的有效经验,结合现实国情,强调对城镇(市)发展与财税法治建设互动关系的把握与运用,从明确地方在城镇化建设中的财政权利(力)主体地位、提升预算管理中的社会参与程度、借助税制改革厘清央地事权三方面入手,以“税收法定”原则的运行为基调,深入探讨以财税法治为精义的新常态下城镇化建设的法治理论体系与实践方案,既是全面推进依法治国的应有之义,亦是稳步推进城镇化建设的基本制度保障。

来源:澎湃新闻网

编辑:杨桦

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