下面谈一谈对2017年财政政策取向和财税改革的看法。

　　一、稳中求进两侧发力，在宏观调控中对接经济探底启稳

　　宏观层面中央指导方针是继续稳中求进。从目标上看，引导性、规划性的年度增长速度和目标应是 6.5%左右，物价会控制在3%左右，就业目标仍将提1000万以上。在这样的区间，关键要把握好实现目标的政策举措。

　　首先，积极的财政政策加稳健的货币政策。货币政策方面，在“稳健”表述的同时还强调了中性，表明决策层认为货币政策不具备大规模扩张性的可能性，在稳增长方面要更多考虑财政政策的作用。年度赤字率会在较高水平，去年已达3%，今年如有必要也可把3%的水平适当向上调整，但具体如何还要经过一段时间权衡。整体来说，无论是3%还是略高于3%，都可认为不具备风险。

　　其次，如何继续减税降费也是社会高度关注的问题。前段时间中国舆论界针对曹德旺先生提出的中美之间的企业负担对比有非常热闹的交锋。他说了很多负担因素，最后归结为中国的综合税负比美国高35%.官方回应中，财政部税务总局反复强调，中国的宏观税负并不高。作为研究者，我试着把这个问题做一个更对接全景图的考虑。

　　第一是减税问题。全面理性的看待企业负担问题，从减税说起。中国在降低间接税的同时要考虑提高直接税的比重，这是中央早已说清楚的方针，也是建设现代税制的方向。同时，中美减税基本不可比。美国是减直接税，中国从何处减？这个技术路线上基本无从下手。如果简单表述同一概念的减税，在操作起来又不可比的情况下，中国很容易出现东施效颦。

　　从可比宏观税负水平来看，中国确实不高，税务总局多年来反复提分析比对，IMF可比口径比对下来确实是这种情况。但应该把最宽广眼界的各种负担因素合起来考虑，只讲宏观税负的指标不高，不能表明现在社会上的通盘情况和回应广泛的社会焦虑。既然先讲宏观税负，IMF口径中正税和其他非税政府收入都在这个概念中，可先讨论正税和行政性收费可以减什么？

　　中国就这十几种正税，现阶段可下手的地方并不多，可以考虑企业里面哪些税可以降；还涉及正税处外行政性收费、五险一金等等，更值得考虑的是行政性收费，与各个经济体相比中国明显高出。减少行政性收费，与大部制改革、基本养老社保资金体系全社会统筹等攻坚克难的改革有内在关联，各位都知道它们的推行难度何其大。同时，企业隐性负担问题在中国相当严重，这些与税费都已经没有关系：一个企业开办要盖几十个章，每个章都要打点，那不是负担吗？

　　第二是减少政府收入之外的费用问题。如何看待人工费？曹德旺说得很清楚，现在美国的蓝领仍然是中国的8倍，白领是中国的2倍，中国这方面比较优势目前对美仍然存在，但这种比较优势的丧失过程是合乎逻辑的，一方面中国劳动力从低端开始，粗工、壮工、农民工，包括家庭保姆的要价能力和实际收入正明显提高，另一方面中国必须处理怎么从“中国制造”走向“中国创造”的升级换代问题，必须处理好已经有的产业必须“腾笼换鸟”的结构升级问题。中国到了中等收入阶段之后，低廉劳动成本必然趋向丧失，人口红利也将不复存在。

　　中国不能和美国比拼电费。曹德旺说中国的电费要比美国贵一倍，但要考虑一下整个资源禀赋条件和节能降耗绿色发展，中国在这方面没有任何本钱跟美国比。我国现在以煤为主，预计很长的历史时期之内仍然以煤为主，我们石油天然气的进口依存度已高达60%以上。以煤为主造成的雾霾袭击今年在北京已经闹得民怨沸腾，不只北京这样，更广大的100多万平方公里外的区域其实有比北京严重的，比如石家庄和郑州。这一问题在中国必须回到理性态度，要通用经济杠杆促使大家节能降耗，尽可能开发有利于节能降耗、低碳绿色的工艺技术和产品，这个比价关系和价格形成机制的特点在中国和美国几乎完全不可同日而语。

　　中国也不宜与美国比拼过路费。美国基本没有过路费，只有高速公路收费，其他基本都免费通行。而中国就是靠贷款架桥修路形成现金流来实现超常规的基础设施建设发展，也支撑了整个国家三十几年的超常规发展，虽然有很多困扰和扭曲，但总体来说这个框架在可以预见的很长时间内还不能废。

　　滥罚款方面。多年整顿不能消除的道路上乱罚款的主要原因是吏制问题而不是税费问题。载重卡车说不超载就没钱可赚，结果超载以后又要不断应付一路上各种各样的罚款，而且在公路养护、安全行驶方面付出很多代价，这是中国特色的难题，要靠配套改革解决，与减税无关。

　　土地和厂房成本上面不能盲人摸象，一定要看全景。曹德旺讲他办工厂，1500万美元厂房的投入，被州政府补贴给冲掉了，基本是不花钱的，但稍想一想，中国大量中西部地区也都是这样，为什么中西部地区类似于美国地方政府让你免费使用地皮，甚至把厂房给你配置好，来招商引资，但却没人来呢？这里面决不仅是一个土地对价的问题。

　　要高度注重融资方面的成本。在中国如温州，由于融资成本之高，常规金融这种低利贷基本被边缘化了，民营企业主要基于中利贷甚至是地下高利贷才会发展起来，其脆弱性就表现为世界金融危机发生后的“跑路事件”危机，并显化了如何解决产业空心化的改造问题。融资成本在中国特别值得关注，但很难以税费的概念覆盖。

　　第三是还有加税问题。个人所得税方面有减有加。个税低中端应该减税，高端纳税人应该更多给国库做贡献。个人所得税的改革在中国还有漫长的道路，要加快法律修订，建成“综合”框架再去逐渐完善细化。

　　房地产税需要从无到有。中国要进入现代社会，必须建立现代税制，而现代税制中房地产税作为住房保有环节的必要选项，其框架是非建立不可的。建立时必须符合中国国情，在立法中要理性讨论，寻求最大公约数。立法完成后可以分不同的区域逐步推行，而不是全国同时推行。

　　总之，企业的负担减降决不限于正税，而应全面考虑所有负担因素。个人所得税在中国应有减法也应有加法，需要在改革攻坚克难的过程中解决中国面临的真问题。同时，在2017年积极财政政策实施的过程中，显然要在提高赤字率和减税的同时，掌握好支出结构，让其更加符合供给侧结构性改革“突出重点兼顾一般”的需要。

　　二、深化供给侧改革中，以制度供给为龙头打造经济社会发展“升级版”

　　2016年可称为供给侧结构性改革的元年，中央经济工作会议特别强调要求2017年要深化推进供给侧结构性改革。改革深化之年要继续抓好“三去一降一补”切入点，推进过程中，改革的内容把握起来还是颇有难度的。

　　2016年有关部门把去产能作为硬任务，层层下指标，任务比较重的钢铁行业、煤炭行业近期说去产能任务已经提前完成，今年两行业先后转为明显回暖。一季度钢铁行业有回暖趋势，二三季度已成定局，三季度之后煤炭行业迅速回暖，这个回暖过程我们是不是可以研讨一下？它来得是否过快了一点。前几天政协会议上我听到，市场上动力煤从1吨280元的水平一下子冲到600元左右，焦炭从600元左右直冲2000元，势头过猛的后面有什么问题？是不是我们所谓的去产能在行政手段方面用的劲头过足了？行政手段最为驾轻就熟，但这个行政手段很容易出现偏差，有关部门认定的去产能目标是按照所谓“过剩产能”概念信心满满地操作，指标切块下达到各个地方，煤炭行业提出煤矿不能再按照365天连轴转生产，而要控制到各个矿井全年开工278天，煤矿运行固定成本要分摊到每个工作日里，强行排除掉近100天不能开工，是降低效率，形式上压掉了过剩产能，其实一刀切地压抑了先进产能、保护了落后产能。去产能实质上去的不是过剩产能而是落后产能，没有订单时看起来过剩，一旦有订单马上便是有效产能，而真正挤掉落后产能一定要优胜劣汰才行，靠行政手段做表面文章背离了供给侧改革的逻辑。看来上一年度的煤炭行业去产能，形式上控制了煤炭产能，但落后产能没有充分经历有效的优胜劣汰过程。按照行政命令不能连轴转开工后，可以设想，煤层气要抽取，瓦斯抽还是不抽？很多矿井都是停工时不再抽气，一旦复工抽气过程抽得充不充分？不充分会不会发生矿难？矿难发生率的提高跟这个有没有关系？所有这些问题都必须回到经济规律上来考虑。

　　三、保护产权完善法治，“问题导向”下对接基础性制度建设求长治久安

　　从十八届三中全会后政治局审批通过的财税配套改革方案看，主要是三大领域的改革。

　　第一是预算改革方面。前些年总体来说这方面成效相对为高，改革的思路是从提高透明度开始进一步推进到全口径、同时要编制中期规划，提高预算的绩效水平，还要从转移支付、税收优惠等方面优化、合理化。这方面还会继续结合技术和管理的要求加以推进。

　　第二是税制改革方面。去年终于做到了营改增全面覆盖，今年还要做后续的大量细化工作。人反映说营改增以后税负不降反增，具体要一个个单独分析。有些企业是产生错觉，因为投资周期没有走到一定临界点，走到一定临界点后进项抵扣算总账，确实税负比过去要降低。同时，也不排除有的企业现在营改增方案面对他们来说造成了税负不降反升的问题，如高科技企业不得不以很高的薪酬水平留住高端人员，这些不惜重金留住自己高端团队的支出，不可能得到进项抵扣，这样即使算总账也可能是税负在新的营改增运行环境下不降反增。这样的结果可能背离了营改增鼓励公平竞争中做专业化细分的初衷，因此，要在对营改增实际效应做具体调研之后跟上一些必要的优化调整。

　　资源税，从量变从价的大方向比较明显，水资源税目前在河北试点，希望河北成功后推广到其他区域。

　　环境税，终于在2016年最后一个月完成了费改税的立法过程，今年看如何依法执行。

　　个人所得税，有关部门的态度非常明朗，要积极推进，首先要完成修法过程。最关键的是要建立综合与分类结合的框架，绝对不能延续过去只对薪酬做超额累进调节的架构了。

　　房地产税，财政部领导的工作报告中非常清晰地说要积极考虑构建地方税体系，我理解其中便包括房地产税如何按照中央的精神加快立法。税制改革2016年过去以后我们不得不做出一个判断——没有达到政治局审批通过财税改革方案的时间表的要求。六大税制改革任务显然是财税改革里的重点，但我们现能交代的只有营改增，2017年环境税也基本可交代过去，其他还有待攻坚克难，进一步按照中央的意图落实到实际改革的可行方案和对接操作上。

　　第三是中央地方体制关系的调整。2016年终于有了怎样优化中央地方事权的文件，但是还没有细化到形成中央、省市、县至少三级合理事权的一览表，去对接各级财政支出责任的明细单。而我认为，这才是非做到不可的实质性任务。

　　总体来说，中央与地方关系方面我还是坚持一贯的观点：中国要真正把1994年和市场经济目标匹配的分税分级体制成果加快优化，一定要解决省以下怎么落实分税制的问题。迄今中国省以下并没有进入分税制状态，便造成这些年大家反复抨击的基层困难、土地财政、隐性负债等弊端，这些弊端产生的原因分析，在于分税制于中国五级政府框架下，省以下四级如何分税无解，改革基本意图便不能落实。中国五级政权架构通过大部制和扁平化的改革，应形成中央、省、市县三级事权跟着税基的合理配置，其基本原则是三级框架之下，一级政权有一级合理的事权，再有合理的财权、税基配置和各级预算，预算后面匹配的各有一级产权和一级举债权。地方举债权现在已经落实到省，未来可以讨论，省以下可否不是由省代发，而是在地方市县级政府自己在约束条件下阳光化发债。总体来看这个框架理清楚之后，可以配上中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付来运行，这样中国政府以政控财、以财行政为全局服务，才可望进入一个为市场经济健康发展服务提供治理基础和支柱的长治久安状态。