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税制改革是“欧洲2020战略”的重要组成部分，主要包括四方面内容：从向劳动征税转变为向对经济更少损害的税基征税，拓宽税基，推行关于环保和研发的税收激励，改进税收遵从与税收征管。
2010年3月，作为在国际金融危机中自救的重要举措，欧盟发起了以“在加强各国经济政策协调基础上，智慧、可持续和包容性增长”为总目标的“欧洲2020战略”（以下简称战略）。战略要求成员国将战略的目标内化为国内经济发展目标。欧盟委员会设立“经济政策协调机制”（简称机制），督促各成员国采取落实措施。机制每年发布的年度增长调查（AGS）提出下一年度欧盟发展的优先政策，成员国据此向欧盟委员会提交本国改革计划，欧盟委员会据此发布国别建议（CSR），包含对各成员国的政策建议，并提交欧盟理事会通过。
2012年~2014年的三份AGS包含五项相同的政策目标：追求有区别的、经济增长友好的财税整合，恢复对经济的融资，促进现时和将来的经济增长和竞争力，解决失业和危机带来的其他社会问题，促进公共管理的现代化。为实现这些目标，机制提出了六大税制改革举措：从向劳动征税转变为向对经济更少损害的税基征税，降低劳动税负以促进就业，扩大税基，减少住宅税和公司税制对过度负债的激励，改进不动产、环境和研发方面的税收政策，促进税收遵从。
上述税制改革已经取得初步成绩，2008年以来欧盟成员国税收恶化的趋势得到遏制并扭转。
向对经济更少损害的税基征税
研究表明，以长期人均国内生产总值（GDP）减少程度为指标，对不动产的经常性征税（recurrent tax）对经济扭曲程度最低，其次是与消费有关的税收、其他财产税、环境有关税收、个人所得税（PIT）和公司所得税（CIT）。
对劳动税负定向减免以促进就业。欧盟特别强调定向减免对税收（包括社会保险费（SSC））变动敏感人群的税负，包括低收入者、青年工人、低技术水平者、老年人、妇女以及单身母亲等。
如芬兰等四国给予对劳动所得免税待遇。丹麦和荷兰降低PIT最低档所得的适用税率。立陶宛给予首次就业者SSC暂时减免。比利时等九国给予低收入者税负减免。匈牙利等五国给予年老就业者税负减免。比利时和匈牙利给予低技能就业者税负减免。比利时、匈牙利和意大利给予年轻就业者税负减免。匈牙利和意大利还对女性就业者税负给予减免。
加强或调整不动产征税。自2011年以来，欧盟成员国不动产税制改革在两方面展开：一是开征新税。希腊在2011年对住宅开征专门的不动产税，税款被计入纳税人的电费账单合并收取。爱尔兰在2013年颁布新的地方财产税法，规定对价值在100万欧元以下住宅征税的税率为0.18%，对100万欧元以上住宅征税的税率为0.25%。二是在原有财产税的基础上拓展税基或（和）提高税率。2012年，立陶宛和拉脱维亚两国拓宽了财产税的税基，前者把住宅，后者把其他财产，包括附属建筑物和停车位均纳入征税的不动产范围。2014年罗马尼亚对于那些不包含在原地方（财产）税范围的特定建筑物按照账面价值的1.5%征收财产税。提高税率的国家有塞浦路斯，而西班牙在原有不动产税上征收附加费。
不动产税收除经常性征税外，还包括不动产交易税。一般认为，交易税对不动产市场甚至劳动力市场有负面的影响，因此，减少或者取消交易税能够减轻税制的扭曲性，提升经济效率。部分成员国减少了这方面的税收。但交易税也往往被认为具有遏制不动产过度投资和投机的功能，因此，部分成员国选择性地提高本国交易税率。
拓宽税基
无论是在以增值税（VAT）为代表的间接税体系，还是在以CIT和PIT为代表的直接税体系中，都存在税式支出。通过规范和统一各种税式支出来拓宽税基，不仅可以增加税收，还有助于理顺税制，便利纳税人和税收征管。
增值税领域。在战略启动以来，欧盟建议各国拓展VAT税基，各国的措施具体表现为两方面：一是在税率方面，14个成员国提高了VAT基本税率，9个国家提高了VAT低档税率，3个国家（另有一国计划）引入了新的低档税率，只有斯洛伐克一国取消了低档税率。二是在征税对象方面，扩展基本税率适用范围或者提高低档税率，但往往同时引入了新的税收减免规定，主要为扩展适用低档税率的征税对象的范围。比如，比利时在将基本税率范围拓展到公证和律师业务的同时，对于电力消费适用的增值税税率从基本税率（21%）降为低档税率（6%）。捷克改变了2016年统一税率（17.5%）的计划，在已有15%低档税率基础上再引入一档低税率（10%），并把部分项目转而适用该低档税率。
引入更多的低档税率，延长低档税率项目期限，以及将原基本税率项目转为低档税率项目等做法，使得税基更加碎片化，与欧盟战略背道而驰。这表明在增值税拓展税基方面，各国仍然面临着巨大的政治困难。
所得税领域。自战略启动以来，成员国CIT税率整体呈下降趋势，但降幅收窄，部分国家税率上升，主要是出于财政考虑而引入了附加税费。就CIT税基而言，出现了收窄税基和拓宽税基这两种相反但并行的趋势。
就收窄税基而言，突出表现在两个方面，一是出于增强经济竞争力的考虑，增大对研发的税收优惠力度，激励企业创新。二是出于刺激私人投资的考虑，对小型企业给予税收优惠，加大投资所得税收减免力度。如芬兰等五国对于小型企业的个人投资者给予税收优惠；葡萄牙和西班牙对于企业利润再投资给予税收优惠。更具突破性的是瑞典提出应当给予企业债务融资和权益融资平等的税收待遇，并从2013年末起对小型公司股权投资给予“股权投资税前扣除”。
就拓宽税基而言，约20个成员国不同程度地拓宽了CIT税基，主要表现为限制利息扣除，其动因有二：一是矫正欧债危机的根源——企业过度举债。二是遏制避税和税收滥用。企业过度举债产生的利息扣除还可能涉及避税和滥用税收规则的问题，如资本弱化以及金融工具混合错配，因此，限制利息扣除具有反避税意义。如丹麦等五国通过设置最高额限制企业内外部债务融资利息扣除。瑞典结合从2013年初起降低CIT税率的措施，对所有类型贷款的利息扣除加以限制，防范集团内境外借款的避税问题。
关于环保和研发的税制改革
2014年，AGS指出欧盟成员国面临的最大挑战之一是提升竞争力，确保持续的经济复苏。而设计良好的环境税和研发税收优惠制度能够为市场主体提供正确的定向激励，是实现经济增长和提升竞争力的重要手段。
开征环境税。机制多次强烈建议各成员国开征和改革环境税制，但具体落实进展却不尽理想。部分国家的环境税改革遇到阻力甚至出现倒退。
2012年，成员国完善环境税制的主要举措是提高柴油的消费税，提升能源的税率以及改革车辆税。但这些举措的范围有限，力度较小。
2013年~2014年，成员国没有重大的环境税举措，但推出了一些调整措施。其一，有一半的国家增加能源的消费税，比如，法国扩大了能源税的税基。其二，部分国家推出对污染和资源的税收，比如，意大利、荷兰、立陶宛和匈牙利分别引入或者扩展各自对废物的税收。其三，部分国家推出了新的车辆税，如匈牙利对重型卡车开征道路税，克罗地亚开征机动车特别税。不少国家改进车辆税制度，使之更能体现环境影响，如法国强化了车辆登记税方面的奖惩制度，引入了碳税。保加利亚、罗马尼亚和塞浦路斯改进车辆消费税，以碳排放作为征税的标准。
加速研发税收激励。从2011年起，成员国加速研发税收激励政策的推出和完善，主要的内容包括简化研发税制，增加研发税收优惠的强度（包括税率和额度），扩展优惠政策涵盖的研发活动的范围。近年来，相关优惠政策还聚焦于吸引顶级科研人才和改进研发支出的质量控制上。
改进税收遵从与税收征管
税收遵从与税收征管主要有两方面目标：一是应征税款的足额征收，二是税款征收和缴纳的成本最小化。战略把这两方面目标表述为：打击逃避税和改进税收征管。
自2011年，更多的成员国开始采取措施打击税收欺诈和逃税：一是引入或加强对特定交易的管控措施，促进纳税人遵从，典型的如保加利亚发布了对部分涉及逃避税高风险的货物交易的财税控制措施。意大利和拉脱维亚加强了对地下经济的检查力度，重点核查申报收入的情况。克罗地亚和匈牙利将企业现金出纳情况与税务当局的信息系统相连接，压缩现金交易导致逃税的空间。二是对违反税法行为施加更为严厉的制裁。如匈牙利把隐匿收入导致逃税的处罚上升到税款的200%。三是加强税收信息交换和征管互助合作，应对跨境税收欺诈。如保加利亚与德国、丹麦、拉脱维亚和瑞士等国参加了共同税收管控行动。西班牙税务局与劳动检查部门的合作日益紧密，共同打击税收和就业欺诈。四是税务当局组织机构调整。如罗马尼亚重组了税务局的审计部门，增设了反欺诈工作组。
自2011年以来，几乎所有的成员国都采取了措施改进税收征管：一是扩展电子服务，在税收征管中更多地使用信息和通信技术，比如波兰推出了多年度“e-税收项目”，保加利亚为纳税人提供电子服务套餐，立陶宛为纳税人提供电子税收教育、电子税务咨询和信息服务。二是简化税收遵从程序，加强纳税人教育。保加利亚简化了纳税人税收申报程序。不少国家简化了小型企业的税法遵从程序，包括简化计账方式，简化税款计算方法，简化申报程序等。希腊加强了对纳税申报等重点征管领域的纳税宣传，明确告知纳税人申报义务和申报方法。三是改革税务机关组织，提升税收征管效率。斯洛伐克实现了关税和国内税征收的统一。克罗地亚建立了大企业税收办公室，并对地方税务局体系进行了优化。
欧盟税制改革的经验与启示
战略旨在引导欧盟成员国走出危机，恢复经济增长，而税制改革是其中的主要内容之一，因为只有改善财政状况，才能实现经济增长和社会公平。在2014年，除了3个成员国，其他所有成员国接收到的CSR中都有税收改革方面的建议。
总体而言，2010年以来战略框架下欧盟各国的税制改革可以为我们提供不少有益的经验和启示：
税制改革应以税收科学理论为基础，建立以发展为导向的税收体系。不同税种对于经济的扭曲程度不同。税收要素设计应当有利于经济增长，整体上实现“宽税基”，突出增值税单一标准税率的主体地位，实现CIT宽税基、低税率。合理确定税式支出，减少定向优惠。大力推行研发税收激励和环保税收激励，促进低收入人群就业的税收激励，降低不利于人力资本和企业家精神形成或发展的PIT最高边际税率等。
推进税制改革应通盘考虑，平衡各方利益。改革的本质是利益的重新分配，政策制定者应把税收制度作为一个整体，将税收体制中的效率和公平因素结合起来考虑，必要时还应对税制改革的受损者加以补偿。这些都有助于建立广泛的改革共识，抵制利益集团对于改革的阻力，顺利地推进税制改革。
重视推行税制改革的时间点。应当辩证看待经济下行期推行税制改革的问题：改革的政治阻碍在经济下行时期容易得到克服，特别是国家面临着恢复公共财政的良好状态、促进经济恢复的共同困难时，推行改革容易成为社会的共识。
作者：宁波市国税局国际处副处长、首批全国税务领军人才、法学博士
来源：毛杰
作者：中国税务报-中国税网
编辑：杨桦