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专家建议:2016年财税立法进程需加快

来源:中国税务网 编辑:胡芙 2016-04-27 09:23:21
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  日前,国务院发布《2016年立法工作计划》,公布了今年需要进行的立法工作。其中,《税收征收管理法》(修订)被列为全面深化改革急需的项目;《预算法实施条例》修订被列为力争年内完成的项目;《审计法》(修订)、《消费税暂行条例》(修订)、《现金管理暂行条例》(修订)、《烟叶税法》、《船舶吨税法》被列为立法预备项目;《资源税法》、《增值税法》、《耕地占用税法》、《关税法》、《个人所得税法》(修订)被列为立法研究项目。

  在这些立法项目中,《税收征收管理法》、《预算法实施条例》、《增值税法》、《审计法》都是社会公众极为瞩目的热点话题。它们的立法进程牵动着很多人的心。究竟这几部法律在立法或修订的过程中存在哪些应该完善的地方呢?在2016年立法工作即将启动之际,记者就此采访了业界专家。

  建议一《税收征管法》修订是重中之重

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受记者采访时表示,四中全会决定要全面推动依法治国,通过发挥立法的引领和保障作用,加快一些重点领域的改革,把财税立法作为国家的重点立法项目。所以,国务院发布的2016年立法工作计划是在落实四中全会的精神,推行“税收法定”原则,将一些条例上升到法律,也是在贯彻十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。

  他指出,从整个立法计划来看,将《税收征管法》修订列为急需立法的项目,体现出了财税立法的重心,基本反映了立法的需求。这是因为,《税收征管法》修订是下一步继续推动税制改革的基础,包括营改增、房地产税改革、消费税改革、遗产税改革等,这些直接税的改革急需一套税收征管制度作为保障。如果征管条件跟不上,国家无法掌握更加全面的税收信息,也就无法进行综合税制改革。

  施正文认为,《税收征管法》的修订和完善是建立在其他先决条件基础上的。具体来看,有以下几方面。

  其一是一套有效的涉税信息提供制度,特别是第三方涉税信息提供制度的建立。这就要求政府部门、金融机构以及交易的第三方向税务部门提供所掌握的纳税人的涉税信息,包括财产收入、各种所得的信息。这项制度的建立涉及到各相关部门的配合,职责、权限和工作任务的调整,甚至还会涉及公民信息安全以及政治安全。涉税信息提供制度建立后,高收入的富人肯定要多纳税,影响到他们的利益,富人自然不会自愿配合提供信息;而金融机构为了对客户信息保密,也不会主动提供信息。所以,建立这项制度的阻力较大,但这是《税收征管法》修订必须破除的瓶颈,因为只有在《税收征管法》中明确了究竟哪些税务信息要提供给税务机关,以什么方式来提供,信息要如何保护、如何使用等问题,才能真正保护公众的切身利益。

  其二是自然人纳税人识别号制度的建立。要把纳税主体由企业法人扩展到广大的自然人,建立针对自然人的税收征管制度,这是一个巨大的工程,要全社会达成共识,配合完成。如果这一制度能够建立,将极大地促进《税收征管法》修订的进程。

  其三是税务机关内部征管工作流程的调整。要建立纳税评定制度,评定纳税征管和纳税稽查之间的关系。目前,在税务机关内部对此有不同的意见,涉及到税务机关内部利益的调整,很难统一,所以也对《税收征管法》修订构成了障碍。

  至于《税收征管法》修订要对哪些内容进行补充或明确,施正文强调称,应该废除税务争议救济机制。如果纳税人认为税务机关的征税有问题,就有权利提出质疑。根而据这个机制,纳税人先要在没有公正裁决的情况下按照税务机关的决定缴税,然后申请裁决,这显然是不对的。如果短时间内不能废除这一机制的话,就应降低纳税人税务争议复议的门槛。政府应敞开税务救济的大门,充分保障纳税人的权益,这也会从侧面促进税务机关依法执法。此外,还要适当减轻税收处罚力度。目前税务处罚5倍罚金的力度太高了,建议应该将其降到3倍,甚至降到2倍或1倍。因为法律要想起作用,关键不在于处罚的力度,而是执法要严。现行《税收征管法》对税务处罚的规定比较空洞,造成了很多执法不公的行为。

  他接着指出,《税收征管法》修订应该对涉税服务,即税务代理做出更加明确的规定。要向律师、税务师和注册会计师开放税务代理,有必要将税务师作为一个专业的代理人赋予其法律地位。目前,我国大部分律师对税法不够精通,而会计师更多的是审计专家,真正懂税法的专家极度缺乏,因而需要税务师承担这个职能,确立其法律地位,对该行业进行改造升级。同时,《税收征管法》修订还要对税收裁定制度、税收利息、滞纳金制度等也进行改造。还要对税收法律责任进行修订,将“偷税”改为“逃税”,引入“漏税”的概念。关于税收征管的保障措施、欠税追缴,以及对纳税评定、纳税申报等制度的完善,这些都要加以考虑。

  建议二《预算法实施条例》修订要尽量细化

  中央财经大学财政学院教授、全国政府预算研究会秘书长肖鹏在接受记者采访时表示,《预算法实施条例》是对《预算法》相关条款的进一步落实和细化。现行的《预算法实施条例》是配套1994年《预算法》,在1995年出台实施的。2014年8月31日《预算法》修订后,原有的《预算法实施条例》已经和新《预算法》不相匹配。因此,急需对《预算法实施条例》进行修订来配套落实新《预算法》的相关条款。

  他指出,就《预算法实施条例》的具体内容而言,其不足之处包括以下几项。其一,《预算法实施条例》滞后于财政改革现实,与现行财政预算管理框架脱节严重。现行《预算法实施条例》的定位和立法宗旨还遵照1994年提出的规范财政收支管理。2014年,新《预算法》将立法宗旨提升为规范政府收支行为,而现行《预算法实施条例》对此还未能体现与落实。其二,新《预算法》允许地方政府发债,而由于1994年《预算法》不允许地方政府发债,故现行《预算法实施条例》对地方政府发债的内容没有反映。

  肖鹏提出,《预算法实施条例》在修订过程中,应与新《预算法》相配套,不能超越新《预算法》的精神。具体来看,新《预算法》相对于1994年《预算法》在诸多领域有所创新。所以,《预算法实施条例》的修订需要将新《预算法》的创新点充分体现出来。第一,新《预算法》规定,地方政府可以举债,在《预算法实施条例》修订的过程中,就需要对地方政府的举债主体、审批流程、债务形式、债务管理等内容进一步细化。第二,政府和部门的全口径预算管理,要在《预算法实施条例》中进一步落实。第三,1994年《预算法》实施了20年,其间没有出现一例官员因违反《预算法》而受到惩处的案例。在《预算法实施条例》的修订中,对于违反《预算法》的法律责任问题,需要进一步细化。第四,关于预算的公开透明问题,需要在《预算法实施条例》中进一步细化。第五,一些在新《预算法》中未能得到明确、涉及部门利益比较大的条款,需要在《预算法实施条例》的修订中进一步明确部门的职责分工。

  此外,肖鹏强调,关于财政部和中央银行在财政国库管理中的职能定位问题,新《预算法》沿用1994年《预算法》的“经理”表述。但财政国库制度经过10多年的改革历程,至今是否仍然适用?因此,需要在《预算法实施条例》中进一步明确“经理”的内涵,以及财政部和中央银行在财政国库管理中的职责定位。同时,还要注意社会保险基金预算、国有资本经营预算的管理主体问题。为实现预算的全面规范、完整统一,财政部作为本级政府的理财主体,也有必要成为四本预算的管理主体。

  针对《预算法实施条例》在修订过程中应该注意的要点,施正文指出,为了建立全面规范、公开透明的现代预算制度,有必要在《预算管理实施条例》中对新《预算法》的一些重要内容进行细化,例如全国预算、预算公开、地方债务管理、预算审查、预算调整、预算分类、国库管理等。

  施正文表示,首先,预算科目分类是随后预算编制、审查、监督、公开的依据。因此,要在《预算法实施条例》中明确预算科目要分为几级,每一级包括哪些内容等。预算科目的设置要遵照问题导向性原则,对于社会公众反响最强烈,或者在预算资金的实际使用过程中容易被浪费、滋生腐败的问题,要设置预算科目来统计。实际上,预算科目应该在法律层面的《预算法》中就予以细化,尤其是对预算科目的经济分类来说。经济分类主要是为了反映预算资金的去向,要防止资金更多的投入到掌握更多话语权的发达地区,加剧地区间发展的不平衡。

  其次,在《预算法》及其实施条例的编制过程中,要做到开门编制,广泛听取群众意见。权力只有在阳光下运行,才能受到监督和制约。在编制预算的过程中,要以公众需求为导向,解决老百姓最关心的问题。编制预算时,应该让社会公众也参与进来,在相关网站上提前公布信息,让大家提建议。同时建立征集预算建议的程序,收集社会各个方面的意见。在预算审议的时候,也要听取社会的意见。只有实现上述条件的预算,才是真正的民主预算。

  再次,预算审查,特别是初审很重要,《预算法实施条例》要允许各级人大的财经委员会事先对预算编制进行审查,保证充分的审查时间和相关资料。

  此外,关于政府的跨年度预算、政府综合财务报告制度、预算的调整程序等,也都应在《预算法实施条例》中明确。

  建议三《增值税法》立法进程应加快

  在采访中,施正文指出,随着营改增全面铺开,《增值税法》的立法进程有必要加快,放在预备立法项目里更合适。从目前营改增的试点地区能够发现,现行增值税政策存在很多问题,需要尽快调整完善。

  其一,税率太多。我国现在有四挡法定税率和两档征收率,再加上零税率,总体税率档次太多,使得税制复杂,而征收边界不清晰会造成执法困难,不便于征纳。这会造成避税或侵害纳税人权利的局面。在税收政策不明确的情况下,税法要对纳税人的涉税行为、纳税负担等提供一个明晰的规则。此外,多档税率还会造成高征低扣、有征无扣的问题。所以,有必要简化、合并一些税率。

  其二,基本税率过高。营改增应该较大规模的减税,只有增值税减税后,直接税才有提升、改革的空间。因为整体税负显然不能增加,而其他的几种税制改革都是增税措施,例如环保税、资源税、消费税、房地产税等都是增税措施,所以必须由增值税做出让步。不仅如此,供给侧改革也要求增值税减税。我国现在的增值税政策只体现在允许部分行业抵扣,减税的效果还有待提高。因此,基准税率可以适当地降低。

  其三,各行业过渡性政策太多,会造成政策执行中的很多问题,需要简化。增值税立法的过程中,要把合理的过渡性政策确定下来,不合理的政策废除。

  其四,小规模纳税人太多,一般纳税人的门槛太高。目前,我国很多中小企业不能达到一般纳税人的标准。而对小规模纳税人来说,目前的税负确实降低了,但由于不能抵扣,中断了增值税的抵扣链条。这就使得增值税制度的优势,如环环相扣全覆盖、不重复征收的优势,无法发挥。因此,有必要让大多数纳税人都成为一般纳税人,完善抵扣链条;或者给小规模纳税人免税,尽量降低门槛。这样才能使增值税抵扣更加完整、顺畅,发挥作用。

  其五,营改增后,中央和地方关于增值税的收入划分比例要重新调整。现行的增值税划分是按照“属地原则”,企业向机构所在地缴纳增值税。这些企业大部分处于发达地区,增值税收入最后自然也归属于这些地区。实际上,增值税可以转嫁,购买商品的消费者遍布全国,消费地却无法取得划分的增值税收入。这就造成了地区之间财政不均衡现象,违背了“共享发展”的理念。因此,应该按照每个地区商品服务零售总额占全国的比例来划分增值税。这样,增值税税款的承担和收入的分享才能匹配,体现税收“取之于民,用之于民”的特点。

  建议四《审计法》修订需结合当前国情

  西南政法大学郑国洪教授、胡耘通副教授在接受记者采访时指出,我国的国家审计在财政收支、财务收支等领域中发挥了巨大的监督作用,维护了国家经济秩序的有效运转。但就国家审计工作的现实来看,仍存在以下问题。第一,审计独立性不够。地方政府和上级审计机关的双重领导体制导致审计执法受到干预,影响了审计作用的发挥。第二,审计范围的局限性。国家审计主要定位于传统领域的财政收支、财务收支等资金范畴,政策跟踪审计、环境资源审计等新的审计类型缺少法律依据。第三,审计权威性缺失。由于制度建设、认识模糊等因素的影响,“审计风暴”自2004年开始掀起以来,被审计单位仍存在屡审屡犯的突出问题,审计效果有待进一步提升。第四,审计能力不足。新的经济社会形势以及信息化的广泛应用对审计人员的技术水平、专业知识等提出了更高的要求。

  他们表示,我国现行《审计法》于1994年制定,2006年第一次修正,二十多年来,为审计工作提供了强有力的法律支撑。同时,伴随着经济社会的快速发展,尤其是十八大、十八届三中、四中全会以来,我国迈入全面建成小康社会的崭新时代,全面推进依法治国成为国家治理的重大战略部署。修订《审计法》一方面是落实国家治理战略的需要,确保国家审计发挥揭示、预防、抵御等“免疫系统”功能;另一方面是践行依法治国的要求,为国家审计的体制、机制、人员等方面改革提供充分的法律保障。

  郑国洪与胡耘通认为,《审计法》修订需要充分考虑中央相关政策的精神,吸收改革试点中的有益经验,结合当前的经济社会发展形势以及现有制度运行情况等诸多因素。在修订工作中,以下方面需着重考虑。

  第一,完善立法目的。《审计法》第一条明确了“维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益”等目的,与国家审计作为国家治理的基石和重要保障的定位不符,建议改为“为了加强国家的审计监督,维护国家经济安全,实现国家治理目标,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法。”

  第二,扩大审计范围。《审计法》第二条将国家审计的范围定位于“财政收支、财务收支”,主要监督财政资金的使用,缺乏对新业务的关注,建议将政策跟踪审计、环境资源审计等新形式纳入《审计法》范畴,为实现审计全覆盖提供法律依据。

  第三,改进管理体制。《审计法》设置了审计机关的双重领导体制,在一定程度上影响了审计的独立性。《审计法》需要强化上级审计机关对下级审计机关的领导,可以借鉴工商行政管理部门的经验,在省级以下实施审计机关的垂直管理。

  第四,强化审计结果运用。审计权威性不足的重要根源在于结果运用的偏差,《审计法》应当明确将审计结果与追责、问责相结合,把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的依据。

  第五,增加审计职业化内容。根据审计职业的自身特点与公务员制度相衔接,《审计法》应当增加审计人员管理制度和职业保障机制,确保审计队伍的专业化水平。

  第六,引入信息化审计技术。审计面临着互联网、大数据等新技术、新方法的挑战,国家审计作为行政执法的一种类型,需要在《审计法》中明确执法依据,并构建国家审计数据库系统,从而提高运用信息化技术查核、评价的能力。

来源:中国税务网

编辑:胡芙

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