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《收费公路管理条例》修订稿主要修改在两处：第一，在公路建设收费方面，修订稿提出“政府收费公路中的高速公路，由省、自治区、直辖市人民政府实行统一举债、统一收费、统一还款”，即实行“统贷统还”，没有规定具体的收费期限，而以该路网实际偿债期为准，确定收费期限。第二，在养护管理收费方面，修订稿提出“政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费”。这是主管部门首次明确，高速公路的养护管理收费不适用燃油附加税制度，而是保留现行的收费体系。
如果公路建设资金筹措是“统收统支”，那么，“统贷统还”有一定的合理性，世界银行也曾建议中国这么做。在美国，每个州的公路建设资金也是“统收统支”，事实上存在车辆多的道路交叉补贴车辆少的情形。这是基于公路属于普遍服务，是政府承担公用事业义务的一种表现。但是，这里仍然有若干问题需要特别注意，例如，准确核定实际偿债期的前提是，严格监管建设成本、偿债成本和建设收费期的养护管理成本；又如，收费标准动态调整，到达某个时点，应体现逐步递减的趋势；再如，特许经营的高速公路经营期届满后，政府务必按期收回，特别是特许上市公司经营的，要在切实保护投资人利益的前提下，做好退市工作。
修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系。无论收税还是收费，都体现了用路者付费、多用路者多付费的原则。但是，在我看来，两个公路体系将产生长远影响的内容，是以收费方式而不是以收税方式筹集养护管理经费。两个公路体系基于以下指导思想，即“高速公路注重效率，依靠收费；普通公路照顾公平，依靠税收”。这一指导思想和现行的《公路法》相悖。《公路法》第三十六条规定：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”这里的公路应理解为包括普通公路和高速公路。可见，《公路法》没有授权主管部门通过收费筹集养护管理资金。
基于长期实际经验和教训，我们提出了“费改税”的税制改革原则，并在改革实践中取得了积极成效。收税还是收费，说到底是一种选择。但是，相比较而言，由于税收法定，收税比收费更能体现民众的意志，更加公开透明，也更有效率。因此，能够通过收税解决的问题，不能也不宜通过收费来解决。按照中国目前的税制，至少有四个税种与筹集公路养护管理费用有关，即车辆购置税、消费税（指其中的成品油消费税）、车船税和燃油附加税。车辆购置税，成品油消费税和车船税应部分用于公路养护管理，燃油附加税则全部用于公路养护管理。自2009年1月1日起，我国开始实施成品油税费改革，取消征收公路养路费、公路运输管理费等，改为征收燃油附加税。目前，我国普通公路的养护经费已经以燃油附加税的形式含在成品油的油价中，不再另行收缴。在开征燃油附加税时，国务院令其只适用于普通公路，但将来适用于高速公路是题中应有之义。在燃油附加税之外，再收取高速公路的养护管理费，违背开征燃油附加税的初衷。
此外，目前开征的与开车用路有关的税收，都与保护生态环境、节约使用资源有关。例如，车船税对乘用车税额按排气量计征，并依照排气量大小，分别作了税额降低、不变和提高的结构性调整，体现了节能减排和对汽车消费的政策导向。又如，成品油消费税旨在提高对“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）产品的使用成本，是为了进一步提高“绿色出行”的比重。上述的燃油附加税的主要目的是筹集养护管理资金，同时也将产生对减少用路的调节，起到环境保护和资源节约的积极作用。
不难看出，长期保留高速公路收费体系，充分暴露了我国现行体制中部门分割、部门利益藩篱的问题。通过收税筹集公路养护管理经费是税务部门的事，公路养护管理预算的核准是财政部门的事，公路主管部门只是预算执行单位。而通过收费筹集公路养护管理经费是公路主管部门的事，其标准制定和预算执行都是自己的事。显然，由利益相对超脱的财税部门来做这件事更合适。总的来说，对于收税与收费这道选择题，需要根据“两利相权取其重，两害相权取其轻”的原则，看哪个选项对经济社会发展和老百姓生活整体更加有利，才能做出更为合理的选择。
来源：解放日报
作者：上海交通大学安泰经济与管理学院教授 陈宪
编辑：刘娜