（中国网事·锐话题）“税收法定”不能“瘦身” 立法良性互动凸显中国式立法民主

　　 新华网北京３月１３日新媒体专电（“中国网事”记者） 十二届全国人大三次会议议程过半，立法法修正案草案审议备受关注，其中“税收法定”成为焦点问题。草案三审稿中将“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个重要税收要素删除，仅保留了“税种的开征、停征”，引发人大代表和专家学者们担忧：这一改动是否会给“税收法定”带来弹性空间？

　　记者从十二届全国人大三次会议主席团获悉，全国人大法律委员会建议，根据代表意见，将立法法修正案草案中“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”这一法定事项的表述，修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。

　　此间评论认为，全国人大代表的建议和全国人大法律委员会的报告凸显了“中国式立法民主”，反映出科学立法、民主立法的氛围。“税率”的相关表述从被删减到回归，鲜明地体现了“中国式立法民主”对于民意的尊重与响应，值得“点赞”。

　　草案三审稿“瘦身” 代表专家担心留“后门”

　　立法法修正案三审稿，将二审稿中规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等相关表述变成了“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”这一法定事项的表述。

　　这一“瘦身”计划立即引起一些代表和专家的质疑。

　　在山东代表团小组讨论中，全国人大代表赵冬苓说：“我对税收法定特别关注，此次发现目前的草案和原来的二审稿有了很大差别，二审稿对税种、纳税人、纳税对象、计税依据、税率都明确规定要法定，但现在这些要素全都消失了。这是为什么？”

　　税收法定的议案是２０１３年赵冬苓联合其他代表首次提出，一时引起舆论关注。当年，十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”，税收法定的推进步伐加快。

　　“如果税率不由人大立法决定，税收法定的原则会大打折扣，我建议参考二稿的第八条第六款，将税率等税收要素重新纳入人大立法权中。”赵冬苓说，“我觉得这个是公说公有理，婆说婆有理。财政部想收税的时候，他就不这样解释了。制定法律还是要严密，过于笼统，就给了各种解释的空间。”

　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，较２０１４年１２月的二审稿，三审稿对税收法定原则的规定不够精确、周延，仍有一定的可改进之处，保留的“税种的开征、停征”法定，远不足以涵盖税收法定原则的其他内容。“１％和１０％的税率相差实在太多！”刘剑文说。

　　“瘦身”未必没道理 真理越辩越明朗

　　针对代表和专家们的质疑，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜在９日举行的新闻发布会上作出解释：草案二审稿有关表述经过专家论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述更科学，三审稿草案作了改正。

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康认为，如果立法法详细到诸如税率这样的细节，都要明确制定在法律文本内，实际操作成本太高。税率存在不断变动可能，而人大常委会两个月举行一次会议，能否及时满足经济形势需要值得考虑。很多国家都有类似情况，一般会给出一个授权，这个授权是需要经过法律表述清楚的。给了授权以后，有关政府部门在自己履行职责过程中间进行调整。“我国过去的常见问题，就是授权过于宽泛，现在要收缩这个弹性空间，但也不能完全没有弹性。”

　　但刘剑文对此表示反对，“我认为‘瘦身’可能是有两方面担忧：一是担心影响到地方立法自主权，二是担心遇到紧急情况，政府调整税率会受到限制，但我觉得这些担心不必要。”前者有车船税的成功案例，即中央确定税率的上下限，允许地方政府在一定范围内结合本地实际选择确定；后者虽然每年全国人大会议只有１次，但全国人大常委会开会有６次，足以应对各种特殊情况，即便有更特殊的情况，政府也可以向人大建议再增加开会。所以税率调整在全国人大主导下进行，根本不存在问题。

　　“我们同时要看到一个问题，那就是税率绝对不能频繁调整。”刘剑文说，“改革开放三十多年来大部分税种都是几年或更长时间调整一次，唯一的例外就是去年３次提高了成品油消费税率，对社会产生了巨大的负面影响。那么现在税收法定要规定税率，就是要防止出现税率频繁调整的问题，它影响政府的公信力，也损害了税法的权威。”

　　全国人大代表吴亮星说：“立法法在税收法定核心概念上，大家基本上已经达成一致了；但是在具体条文的表述上，出现了一些争议和讨论。我觉得这不是什么坏事，反而是好事，一部法律或一些法律条文的出台，肯定是社会不同群体相互讨论甚至争论的过程，有讨论才说明有关注，有讨论才能越辩越明。充分讨论后再最终确定并由人大通过，这本身就是我们人大和人大代表的职责所在。”

　　杜绝“法律弹性” 凸显立法民主

　　刘剑文告诉记者，税收法定的三个主要原则，一个是税种要法定，二是基本要素要确定，三是征税程序要合法。从原理到发达国家的经验，税收法定的要素通常都包括税种、纳税人、征税对象、税率、计税依据，有时候还包括税收优惠。这些是基本要素，是一个整体，不能割裂开来的。税种只是反映一个名，后面反映的是实质内容，所以税收法定的要素要确定，不能产生歧义。如果只规定了税种的开征和停征，那么可能管不住有些行政部门的“有权任性”。

　　部分专家和人大代表建议，立法法应该对税收法定的要素进行规定，其中最核心的要素是税率，因为它反映了一个税赋的轻重，税率的高低也是老百姓看得最直观的。

　　在１２日上午举行的十二届全国人大三次会议主席团第二次会议上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作了关于立法法修正案草案审议结果的报告。

　　报告指出，修正案草案第三条中规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。一些代表建议将税收要素中的“税率”予以明确列举。

　　法律委员会经研究认为，税率是税种的基本要素，凡是单行税法都要对税率作出规定，比如企业所得税法，在设立这一税种的同时，规定税率为２５％；明确税率由法律规定，并不排除税收单行法律同时明确由国务院对具体税率作出调整，比如车船税法，在规定税目税额的同时，相应也规定了幅度，并授权国务院或者地方可以在幅度内确定具体税额或者调整。

　　法律委员会按照落实税收法定原则的要求，根据代表们的意见，建议将这一项的表述修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。”

　　正如此间评论所言，立法是一个复杂的过程，法律如何规定才能既符合人民群众愿望，又能在实践中更好地体现法治原则，是对“中国式立法民主”切实发挥实效的考验。广纳民意民智，在审议法律条文时“咬文嚼字”、逐字推敲、务求精准，是确保法律权威、准确与科学的必然要求。

　　此次“税率之争”，删减或者保留的本意，都在于让法律更好地发挥作用。如何确保法律规定能够精准覆盖，消除可能存在的“模糊地带”，其实是比探讨“删减或保留”孰是孰非更为重要的命题。透视“税率”两字“删增博弈”的细节，充分显示了立法过程中，社会主义民主与法治有机融合、相得益彰的优越性。（参与采写记者：李舒，徐海涛，朱翃，涂铭，傅勇涛，程士华）