于长革

　　当前，我国已进入完善社会主义市场经济体制的新时代，已进入全面建成小康社会的新时代，同时也开启了我国新一轮财税配套改革的新时代。党的十八大报告明确要求：加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度，建立公共资源出让收益合理共享机制。在十八大精神指导下，我国新一轮财税配套改革要在坚持正确方向的基础上，围绕深化省以下财政体制、扩大营改增试点、完善地方税体系等重点加快推进。

　　一、新一轮财税配套改革首先要始终坚持正确的改革方向

　　国际经验证明，在市场经济条件下，能够正确处理好中央与地方、国家与企业两大基本财政经济关系的财税体制，除了分税制外别无他途。具体到我国来看，改革之初，针对传统财政体制的弊端，我国于1980年开始实行“划分收支，分级包干”的财政体制；配合“利改税”的实施，我国于1985年开始实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制；随着承包经营责任制的广泛应用，我国于1988年开始实行多种形式包干的财政体制。1980?1991年，财政包干体制的实施打破了传统财政体制框架，实现了从集权向分权的跨越。这是我国关于财税改革目标认识的第一次飞跃。随着改革的深化和实践的发展，特别是随着社会主义市场经济目标模式的确立，我国财税改革进一步深化，于1994年开始实行分税制财政体制，并配套建立了以增值税和所得税为主体、辅之以若干辅助税种的复合税制体系。这是我国关于财税改革目标认识的又一次飞跃。经过这两次飞跃，我国财税改革不仅始终坚持了正确的改革方向，而且逐步确立了科学的改革目标。

　　30多年的财税改革实践证明，建立分税分级财政体制的方向和目标是正确的选择。过去的改革坚持正确的方向取得了成功，今后继续深化财税改革，加快重要领域和关键环节的改革步伐，还必须坚定不移地坚持分税制财政体制这一正确的改革方向和目标，针对现存弊端“标本兼治”而强调“治本为上”，积极稳妥地以减少财政层级的扁平化改革为前提，在省以下，实质性地推进和贯彻分税制，打造与市场经济所必然要求的统一市场相匹配、与各级政府事权能够良好呼应的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的制度安排。

　　二、新一轮财税配套改革重点之一：深化省以下财政体制改革，完善分税制财政体制

　　进一步完善分税制财政体制，合理划分政府之间的事权和财权是核心内容与关键环节，同时也是难点与攻坚环节，必须下大力气推进和完善。

　　第一，要加快推进政府财政层级改革，减少财政层级。其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为中央—省—市县三级。这是深化省以下财政体制改革、合理划分政府间事权与财权的必然选择，也是建立统一规范的分税制财政体制之关键所在。

　　第二，按照受益范围和法律规定，明确划分中央、省、县（市）三级支出责任，并逐步将其法制化。尤其在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，要尽快明确中央和地方各级政府的事权和支出责任。一般来讲，中央政府应主要负担全国性的公共产品，地方政府主要负担地方性公共产品。具体来说，中央政府应统一负责国防建设、社会保障、邮政、铁路及其他跨地区基础设施和公共服务；城市公用事业服务（公交、水电气供应等）、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责；水利、生态环境、公立性文体卫教事业以及其他介于前两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责。

　　第三，在明确划分事权的基础上合理划分政府间的财权，构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的分级财政体制。中央应赋予地方必要的相对独立的财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，筹集适量的用于提供公共物品的资金。当然，作为权力制约，中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。另外，我国要借鉴国际经验，进一步规范各级政府间的税收收入划分办法，保证各级政府（特别是地方、基层政府）都拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势，地方有财力实现分级预算、自求平衡。

　　第四，努力构建规范的政府间转移支付制度，逐步实现基本公共服务均等化。考虑到我国目前基层财政仍然比较困难，对现行政府间转移支付应做如下调整：完善一般性转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例。改进一般性转移支付测算办法，鼓励和支持那些属于禁止和限制开发的地区加强生态建设和环境保护。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对该类城市的支持力度。增加民族地区转移支付，帮助少数民族地区加快发展。规范现有专项转移支付，严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。进一步完善“因素法”，规范转移支付资金的分配依据与方法。

　　三、新一轮财税配套改革重点之二：扩大营改增试点范围，力争“十二五”末实现区域和行业基本全覆盖

　　营改增自2012年1月1日率先在上海启动改革试点之后采取“雁阵”扩围方式，目前试点地区已扩大到北京、天津、江苏、浙江、宁波、安徽、福建、厦门、湖北、广东、深圳等省、直辖市、计划单列市，并有许多其他地方表示愿加入试点。

　　营改增取得的成效明显：打通了增值税抵扣链条，从制度上解决重复征税问题；减轻了试点企业特别是中小企业的税负，原增值税一般纳税人购进试点中服务抵扣增加、税负下降；促进了服务业加快发展，新办企业不断增加、业务量大幅增长；促进了制造业创新发展：推动了服务业外包和主辅分离，鼓励了设备更新和科技创新；促进了企业转型升级，推动了企业经营组织模式转变和内部管理加强。

　　今后在认真总结评估试点经验的基础上，应进一步完善试点政策，不失时机地进一步扩大改革区域范围，将交通运输业和部分现代服务业在全国范围内全面推开，并积极研究扩大行业，进一步增强改革的协调性，力争“十二五”末实现区域和行业基本全覆盖。

　　四、新一轮财税配套改革重点之三：充实和完善地方税体系，提高地方公共服务保障能力

　　地方税主体税种应具备税基较广、收入稳定、具有非流动性且税负不能转嫁等特征，以便使本地的税负落实到本地居民身上而较好地把地方公共物品的成本和效应联系起来。按照上述原则，我国地方税主要税种可考虑由以下三项组成：

　　一是房地产税。要逐步整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，及时总结上海、重庆房产税试点经验，统筹推进房地产税费改革，努力解决目前在交易环节有多个税种对同一课税对象多次征收等问题，合理安排税收负担。要消除房地产保有环节税制安排存在的障碍，结合房地产调控的制度建设设置新的房地产税，参照房地产市场价值确定评估值并作为计税依据，逐步使房地产税成为地方政府的主体税种之一，以形成地方政府优化职能的“内洽”机制，保证提供公共基础设施和公共服务等方面的资金需要。

　　二是资源税。为推动资源节约型、环境友好型社会建设，有效调节市场供求关系、反映资源稀缺程度以及环境损害成本，促进节能降耗，要结合规范资源收费制度，全面改革资源税。新疆率先推行的原油、天然气从量改从价征收的改革已扩大到全国，下一步应合理扩大资源税从价的品种征收范围，使之成为促进节能降耗的长效经济杠杆，并成为我国资源富集地区地方税体系中的支柱财源之一。

　　三是城市维护建设税。改革方向是适应城镇化过程和经济社会发展，适当提高城市维护建设税在地方财政收入中的比重。

　　五、新一轮财税改革要与相关配套改革相呼应

　　财政税收制度改革应联系基础品价格机制、建立健全基础数据统计系统等重点，实施通盘设计的配套改革，并以利率市场化、资本市场发展健全、国有资产管理体系建设等改革事项相呼应，使生产要素配置合理化。

　　一是以资源税改革为契机，完善我国资源产品定价与再生机制，使煤炭等基础能源品体现应有的稀缺性，理顺煤、电的比价关系和价格形成机制，进而以经济压力的传导促使企业节能降耗，在竞争中开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品，并推动电力部门破除过度垄断与电价过度行政管制的实质性配套改革。

　　二是在金融领域、国有资产管理领域推进与市场取向改革和价、税、财配套改革相呼应的改革事项，形成“最小一揽子”的新一轮改革配套部署。

　　三是建立健全与经济、社会发展相适应的基础数据统计系统，为配套改革和高效管理提供技术支撑。价、税、财配套改革，特别是资源税改革、房地产税改革和个人所得税制度等改革都需要与之相关的基础信息作为支撑，包括个人、家庭和企业的收入信息、财产（包括动产和不动产）信息以及国家、集体和个人的资源信息等，这些信息的收集、处理也构成经济社会管理水平提高和长治久安的基础条件。当前和今后一个时期，配合公共财政建设和价、税、财改革的推进，要加快建立健全与经济、社会发展相关的基础数据库及其联网系统，完善各类基础数据统计体系，为改革提供强有力的技术支撑。

　　于长革

　　财政部财政科学研究所