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杨志勇:“大国轻税”:与国家治理现代化相匹配的理念

2018-03-05 09:58:46 来源:中国税务网 作者: 编辑:胡芙

  一、轻税与减税

  中国税收制度的现代化建设和税收政策的优化亟待确立“大国轻税”理念。现代社会离不开税收,但是国家征税的多少以及如何征税争议很大。国家收的税多,则百姓所能留下来的可支配收入就少;反之,百姓的可支配收入就多。减税可以让税负更轻。

  减税在一定程度上可以促进“民富”,但是减税有限度。如果减税已经影响到政府的正常运转,或者减税导致政府债台高筑、债务负担沉重,那么这样的减税就可能得不偿失,因为政府的债务负担最终还是要靠老百姓来偿还。此间必有一个权衡取舍的问题。

  在减税的同时削减政府支出,那么减税空间就相应会扩大。一方面减税,另一方面财政支出在扩大,那么财政风险就可能集聚。在一些发达国家,减税容易得到民意支持,而削减支出不容易得到支持,一意孤行削减支出则执政党容易被赶下台。一般的政治家多不愿意尝试削减支出的政策,除非迫不得已。在这些国家,减税容易捞到选票,主张更高水平的社会福利也容易得到选票,纯粹的民粹主义主张的结果必然是这些国家的主权债务危机,甚至导致财政的不可持续,甚至带来严重的国家危机。2008年以来欧洲一些国家的主权债务危机就是明证。天底下何来免费的午餐?要享受超越经济水平的社会福利,就必须付出代价,或者是短期的,或者是中长期的。在西方所谓的现代民主制度下,减税与削减支出往往很难同时做到。

  实际上,现代国家都有内在的财政支出扩张倾向。如果不能有效控制财政支出,那么再多的税收也是不够用的,更遑论进一步减税?减税不能为减税而减。减税需要空间。减税或者是财政政策实施的需要,以短期减税换来更快的经济增长,让经济增长带来中长期更多的税收收入;或者是因为既有的税收制度不合理,税收负担太重或不适合当下经济社会发展的需要,以减税换取社会所需要的经济效率和公平正义;或者是因为国家找到了更加可靠的收入来源,可替代财源的出现为减税提供了空间;或者是因为国家财政治理方式发生了很大的变化,税收制度需要作根本性的变化。减税可能还有其他的理由,但不管什么样的理由,都不太可能无限度地减税。

  在这样的背景下,现代国家必须而且只能以“轻税”为中心构建新的税收制度。按照“轻税”理念建立的税收制度,符合公共服务型政府建设要求,可以得到广大人民群众的真正拥护。

  二、“轻税”:古今中外的诉求

  国家治理的现代化对“轻税”有了更多要求。经济全球化和一国国情都会要求对“轻税”有新的理解。

  古代中国即有“苛政猛于虎”的说法。据先秦典籍《礼记》记载,孔子路过泰山时,遇到一名身世凄惨的妇人的故事,让弟子子路过去询问原因。妇人回答说,当地虎患严重,舅舅、丈夫、儿子都死于虎口。孔子问她为何不离去,她的回答是这里没有“苛政”。“苛政”之中,有相当多成分就是沉重的税负。为了躲避沉重的税负以及其他负担,“苛政”实施时,人们不畏猛虎威胁躲进深山老林。“轻徭薄赋”更是追求盛世的农业社会统治者的标配。可以说,在中国古代,“轻税”理念早已有之。但是,农业社会的“轻税”或者较为简单的理财规则,到了现代社会就不能不作相应的调整和改变。

  古代社会是相对封闭的社会,一国税制的确立在很大程度上只看本国因素就可以了。现代社会是开放的社会,国际经济社会交往的增多,意味着“轻税”不能只是根据本国国情作出判断,而需要和国际社会作横向比较。随着全球化时代到来,国际税收竞争的激烈程度前所未有。一方面,世界主要国家在商讨税基侵蚀和利润转移的共同应对之策,另一方面,各国又在税制选择上角力,一国可能的减税就可能是那只带来混沌效应的蝴蝶在舞动翅膀。

  1972年12月29日,时任美国麻省理工学院教授爱德华·洛伦兹(Edward N. Lorenz,1917—2008)在美国科学发展学会(AAAS)第139次会议上发表的演讲中有一句话:“巴西一只蝴蝶轻轻地扇动翅膀,美国的得克萨斯州就会掀起一场龙卷风。”其原理是这样的:巴西亚马逊森林里的一只蝴蝶扇动翅膀,也许会带动其他蝴蝶也扇动翅膀,从而导致空气系统发生变化,并产生微弱气流,而这又会引起四周空气或其他系统产生相应的变化,一系列的连锁反应之后,遥远的德克萨斯州就可能出现龙卷风。这就是混沌理论通常所说的“蝴蝶效应”。

  一件事导致另一件事发生的例子唾手可得。蝴蝶效应说的是小小的一件事可能导致一件大事的发生。当发生的事本身就有足够大影响力的时候,那么它所带来的冲击就绝不可小觑。美国特朗普总统上台之后,就一直在酝酿进行以减税为主要内容的税制改革。改革方案尚在讨论之中,虽然现在还很难预测美国税制改革的真正推行之日,也很难预测具体的改革方案,但是,减税是确定的。

  减税意味着税负的减轻。美国作为世界第一大经济强国,其减税的影响超过了其他所有国家。在这种条件下,中国必须采取积极的应对之策。进一步落实减税政策,并做好必要的政策储备工作,以更加有效地应对美国减税所带来的挑战。就是说,在全球化条件下,“轻税”必须能够在国际税收竞争中处于有利地位。

  (一)轻税≠不征税

  “轻税”的“轻”不等于不征税或征税越少越好。“轻”对应的是“重”。税负的轻重需要理性看待。在经济社会发展的不同阶段,人们对公共产品和公共服务的需求不同。我们很难想像这样的情形:一方面需要高品质的数量众多的公共产品和公共服务,另一方面又不愿意承担相应的成本。

  现代社会,税收是人们为了享受公共产品和公共服务所支付的价格,也就是公共产品和公共服务提供的成本。“轻税”就是要降低公共产品和公共服务的成本。有效提供公共产品和公共服务,其中的重要指标之一就是提供同样数量同等品质的公共产品和公共服务所耗费的成本。成本越低,即所耗费的税收数量越少,那么这样的税负相对而言就是轻税负。

  所谓“轻税”,是相对而言的。一国可能提供很多很好的公共产品和公共服务,那么在这种情况下,宏观税负(用税收收入/国内生产总值表示)即使较高,也容易为社会所接受。而对于另一国,宏观税负较低,假设前述国家的税负是60%,这一国只是10%,但是这个国家所提供的公共产品和公共服务很少且品质低劣,那么这样的国家从表面上看税负较低,但实际上社会所感受到的是更加沉重的税负,因为人们缴纳税收没有得到相应的公共产品和公共服务。现实中,北欧国家所提供的社会福利水平比较高,但也有较高的宏观税负。一般认为,二者是相称的,较高的税负并不意味着税负是人们所不能接受的重税负。

  再假设一个极端的例子,某国宏观税负只有1%,在国际上,这样的税负肯定是低的,但是如果这一国几乎不提供公共产品和公共服务,那么即使如此之低的税负,人们也不见得愿意接受,这样的税负也就不是所谓的“轻税”。

  (二)轻税是一种心理感受

  “轻税”在很大程度上又是一种心理感受。社会主义税收取之于民,用之于民。税收从老百姓中来,又到老百姓那里去。做到了,老百姓会对税收工作感到满意,并支持税收工作。

  但是,税收的筹集和使用并不是税收部门一家就能完成的,也不是税收部门、财政部门、海关部门就可以全部做到的。所有使用财政资金的部门、机构和个人,实际上都在税收工作上扮演着重要的角色。税款不应该被用到不应该用的地方去,税款不应该被浪费,税款也不应该低效率使用。只有这样,“取之于民、用之于民”才能真正落实。“轻税”在这里的要求是政府部门的有效运作。

  例如,新能源汽车的财政补贴就应该用到实处,应该真正体现公共政策的目标和要求。倘若财政补贴没有换来新能源汽车的“弯道超车”,没有真正培育起有竞争力的新能源汽车行业,那么政策目标就没有实现,“轻税”之感不能说没有,但至少要打很大的折扣。

  “轻税”不是“拔鹅毛的艺术”所能涵盖的。法国路易十四时期的财政大臣柯尔贝尔(Jean-Baptiste Colbert,1619—1683)所说的征税是拔鹅毛的艺术不符合现代社会的要求。既要鹅毛拔得多,又不能让鹅叫,但是鹅的“幻觉”最多只能保持一个时期,持续拔毛,当鹅毛都快拔光时,鹅即使没感到疼,也会对自己的丑陋忍无可忍。现代社会的“轻税”应该更多的是透明决策,包括征税。

  三、轻税与税收负担的分布

  “轻税”还应该表现在税收负担分布的合理化上。不同的人群税负轻重就是一个问题。如果一个社会,富人缴纳的税收少,穷人缴纳的多,那么这样的社会无论如何都不是一个“轻税”社会。美国金融大鳄巴菲特(Warren Buffett,1930—)曾说他所缴纳的税收比他的员工要轻,这是一个问题。

  但是,问题需要更进一步的分析。巴菲特的税轻,是因为他的收入来源主要是资本利得,而他的员工主要是工资薪金所得。主要国家都对资本利得实行税收优惠政策,原因是资本利得的税负最终会体现在资本身上,不实行税收优惠容易导致资本的重复课税。

  要解决巴菲特的税收难题倒也简单,但是这需要挑战现行的资本利得课税制度。凡事皆有因。巴菲特的税负可以很容易上去,但是资本的重复课税问题就可能暴露出来。按下葫芦浮起瓢,问题需要统筹解决。时下,也许较好的办法就是巴菲特继续在慈善事业上多做贡献,把自己认为少缴纳的税收捐献给社会,从而实现他所理解的社会公平。

  当然,这种少和多只能用相对数来表示。从绝对数来看,富人通常缴纳的税额多于穷人。法国经济学家皮凯蒂(Thomas Piketty,1971—)在《21世纪资本论》中论证了资本的回报率高于经济增长率的观点。显然,如果这种论证完全能够成立的话,那么资本的回报超过劳动所得就是常态,相应地,政府需要对资本持有者课以重税就理所应当。当然,皮凯蒂的观点遭到了众多质疑,还不能得到社会各界的普遍认同。

  一般社会不会满足于富人和穷人就收入缴纳同样比例的税收收入,这只会导致穷人更沉重的税收负担,“轻税”社会不可能因此而形成。如果一个社会中,富人有更多的逃避缴纳税款义务的机会,那么这样的社会肯定不是我们所追求的“轻税”社会。现实中,我们看到不少私人老板几乎不从自己的企业支取工资薪金,而一切开销基本上通过企业进行。这种做法所导致的结果是私人老板不仅逃避了个人所得税,而且因为私人开销增加了企业的成本费用,导致企业所得税也相应地少缴。

  经济转型期,现代化制度尚不够健全,现金交易比比皆是,收入不报、瞒报、少报问题较为突出,高收入者反而有了更多逃避缴纳税款义务的机会,这也会带来税收负担分布不均的问题。国家正常发展所需要的税收可能较多落在收入不那么高的人及税款逃避较少的人身上,从而让这些人无法产生“轻税”之感。

  (一)横向比较

  我们经常会比较不同国家之间的税负,看看孰轻孰重。国与国之间的比较会遇到口径问题。例如,中国没有社保税,但许多国家有,这样,比较税负就得注意口径的统一,不能有的国家收入算了社保,而有的没有。只是收入一侧的比较容易产生误导,因为同样的税收负担对应的是水平不等的公共服务。这样横向比较难度就会很大。试想,当一国公共部门冗员冗费问题严重时,税收收入再少都可能被视为重税国家。

  前些年,福布斯排行榜老是惹人关注。特别是,中国经常被当作税负第二重的国家。这就涉及排序方法是否合理的问题,涉及排序是为什么而进行的问题。简单的抨击是无济于事的。事实上,这样的税负比较不是对一国国内居民而言的,而是针对特定条件下特定人群,即对可能的跨国就业者、可能的跨国投资者有参考价值,便于他们估计投资成本。

  (二)纵向比较

  根据时间的不同,一国税负可以作纵向比较。一般采用的指标是税收/GDP(或财政收入/GDP、政府收入/GDP)。也有的采用简单的方法,说几个人养一个公务人员。古代政府事务简单,更多人养一个公务人员很正常。不能因为现代社会公务人员占人口比重更高从而简单得出现代人税负重的结论。

  不同时代有不同的经济结构,政府课税和经济结构有着密切关系。在农业社会,很难想象政府能不对农业课税。中国古代,田赋收入是政府收入的重要来源形式。但到2006年,运行了两千六百年之久的农业税基本上进入了历史。后工业化社会,第三产业肯定会成为税收收入的重要来源。电子商务的兴起,一开始只是局部现象,为了鼓励,政府可以对电子商务课税采取优惠甚至免税的做法。但是,随着电子商务的普遍化,税源在很大程度上从线下搬到了线上,再以电子商务需要得到鼓励为由排斥电子商务课税,就不符合时代的要求。

  (三)影响税负轻重的结构因素

  中国的税制结构以间接税为主,间接税税负是最重要的税收负担。富人可能有更多的在海外购物从而可以少负担国内增值税和消费税的机会,而穷人缺少这样的机会,这样的状况对穷人是不公平的。增值税17%的基本税率堪与税率较高的欧洲国家相比,在此基础之上,征收面较广且税率较高的消费税让不少商品的消费需要承担较重的税负。当国门打开之后,不同群体之间的税负感受可能变得更加明显。

  随着跨境代购以及电子商务的兴起,中低收入者也逐步有了类似的机会,税负不公感相应下降,但机会总体上看还是不如高收入者。有意思的是,如果各个群体都有了海外购物的足够多的机会,那么间接税高税负的税收制度就必须改变。

  (四)影响税负轻重的区域因素

  由于不同区域经济结构的差异,不同区域的税收负担可能不同。第二产业为主的地区可能要承担较重的税负。第一产业占据重要地位的地区税负相应地较轻。这与税收制度建设有关。取消农业税之后,第一产业的税收贡献率相应下降,这符合国家“三农”政策的要求。

  各地的自然条件不同,税源结构有很大差异,从而带来不同的税收收入。资源税除了海洋石油之外,其他都是地方税收收入。中西部地区资源相对丰富,资源税收入在资源税从量征收改从价征收之后,增长很快。2016年下半年和2017年以来,由于煤炭等资源价格的较快上涨,中西部煤炭资源丰富省区税收收入增长很快。但是,这部分税收收入的负担在很大程度上不会落在当地人民身上,而是转嫁给使用煤炭的地区。

  由于各地所处的发展阶段不同,总部经济的发展有很大差异。在北京、上海、广州、深圳等大城市,总部经济发展较快。现实中税收收入有相当部分是要在总部所在地缴纳的。这样,我们会看到这些地方的宏观税负率可能较高,但实际上,当地人民的税负不见得就高。而且相反,由于有外来税源的汇入,当地人民的实际税负反而可能要轻得多。这是区域税负比较时需要注意的。

  四、中国实现“大国轻税”的有利条件

  中国正处于经济社会转型期,这种状况还不同程度地存在着,这在很大程度上影响了“轻税”社会的建设。无疑,这急需要进一步深化税制改革,又需要人们财富观念的更新。深化税制改革,让税收制度更加合理,让税收征管更加积极有效,可以促进税收负担分布的公平。财富观念的更新需要时间的沉淀,无法一蹴而就,这就更凸显税制改革的迫切性。

  中国是一个大国,在全国性公共产品和公共服务的提供上具有规模经济优势,这是中国建立现代税收制度可以按照“大国轻税”理念进行的极为有利的条件。中国人口多,工资相对较低,以劳动密集型为特征的公共服务的提供具有成本上的优势。国有经济还占有相当重要的地位,国有经济、国有资源、国有土地等所提供的公产收入能够替代部分税收收入。中国还处于一个许多事情靠家庭来办理的阶段,政府因此可以减轻部分公共服务的支出压力,这为实现“轻税”提供了有利条件。

  “轻税”目标不会自动实现,需要在法治社会建设中逐步去实现。税收负担分布格局的调整,也非易事,其中涉及的既得利益集团,会千方百计加以反对。但是,只要按照现代国家治理的要求,加大政府信息公开力度,按照税收专业性的要求,设计合理的税收制度,因应税收征管的现实,税负分布格局的调整是可以做到的,“大国轻税”目标也是能够实现的。

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