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煤炭资源税改革以来出现的问题与对策

2017-08-31 09:06:25 来源:中国税务网 作者:武辉 于洁 编辑:黄舒婷

  内容提要:2014年12月1日起实施的煤炭资源税改革对清费立税、减轻企业负担等作用显著。但在改革过程中出现煤炭混合销售征税价格不易确定、涉税数据难以准确掌握以及洗选煤折算率" 一刀切" 等新问题。本文在对山东省煤炭资源税改革运行情况调研的基础上,提出完善煤炭价格获取机制、关注关联交易、完善洗选煤折算率调整机制、继续清理煤炭规费以及探索实行代征模式等政策管理方面的建议。

  关键词:煤炭 资源税 煤炭价格 关联交易 折算率 代征

  我国煤炭资源税自2014年12月1日起由从量计征改为从价计征,山东省煤炭资源税税率确定为4%.本文结合2014年12月至2016年12月山东省煤炭资源税改革的初步效应,对煤炭资源税政策及征管中存在的问题进行剖析,并提出改进建议。

  一、山东省煤炭资源税改革的初步效应分析

  (一)煤炭资源税改革的主要内容

  煤炭资源税改革前,山东省对煤炭资源税实行从量定额的征收方式,其征税对象为原煤,按照每吨3.6 元征收;改革后,山东省实行从价定率的征收方式,其征税对象为原煤和洗选煤,按照销售收入的4% 从价计征,同时将矿产资源补偿费等收费并入资源税,取消“用电保证金”“炸药管理费”“驻矿工作经费”三项向煤炭企业收取的规费。

  (二)改革后煤炭资源税费负担总体下降,但企业税费负担有增有减

  改革后山东省煤炭资源税收入大幅度增加,但地方政府性收费大幅度减少,全省煤炭资源税费收入与改革前相比总体下降。以2015 年为例,山东省煤炭资源税收入16.8 亿元,同比增收9.5 亿元,增长131.3%;全省煤炭行业资源税费负担较改革前减少5.3亿元,资源税费负担率由5.18%下降到3.94%,降幅达23.9%.

  改革后山东省煤炭企业税费负担有增有减。煤炭资源税费负担(原从量计征资源税、矿产资源补偿费、煤炭价格调节基金、用电保证金、炸药管理费、驻矿工作经费之和与销售收入比值)上升的企业占25.9%,主要分布于济南、烟台等6 市,其煤炭资源税收入占全省的6.1%;煤炭资源税费负担下降的企业占74.1%,主要分布于济宁、枣庄等5市,其煤炭资源税收入占全省的93.9%.

  (三)煤炭企业税费负担变化的原因

  1.税率设计合理。按照支持煤炭企业减负、兼顾财政收入的思路,全省煤炭资源税税率确定为4%,洗选煤折算率为70%-90%.4%的煤炭资源税税率与改革前的“一税两费”负担水平基本持平,加上洗选煤折算率抵减等因素,保障了煤炭企业资源税费负担总体下降。

  2. 清费立税与税收优惠政策使部分煤炭企业税费负担明显下降。此次改革,国家对衰竭期煤矿开采的煤炭资源税减征30%,对充填开采置换出来的煤炭资源税减征50%,加之基金、费用取消,均明显利好相关企业。以山东裕隆矿业集团有限公司单家村煤矿为例,该矿符合衰竭期煤矿特征,适用税收优惠政策,企业税负明显减轻。同时,煤炭资源税改革前,每吨原煤需缴纳资源税、价格调节基金、矿产资源补偿费,改革后清费立税并采用从价计征,既理顺了税费关系,又规范了政府行为,总体税费负担明显下降,为煤炭企业走出困境、转型升级提供了有力的政策支持和有效的资金保障。

  二、煤炭资源税改革以来出现的新问题

  (一) 部分煤炭企业业务复杂,计税价格难以准确核定

  从量计征改为从价计征后,许多煤炭企业存在关联企业销售价格调整、煤炭混合销售征税价格确定以及外购已税原煤资源税扣除等业务问题。这些业务相对比较复杂、人为因素较大,加之少数企业出于偷逃税企图故意混淆业务,对基层税务管理人员提出了很高的要求,不仅要有较强的责任意识、协调能力,而且要有较高的业务水平和足够的时间精力。特别是对关联企业的税收管理,是基层税务机关、税务人员普遍感到棘手的问题。因为这些问题不只是业务能力、时间精力问题,更重要的是涉及地方财政利益的分配与争夺,单靠税务机关和税务人员难以左右局面、难以严格执法。而在煤炭企业中关联企业业务数量和数额占比都比较大,在诸多因素的影响制约下,实际管理工作中很难保证关联业务及时调整到位、计税价格全面准确核定,容易出现部分企业运用税收筹划少缴税甚至想方设法偷逃税款的现象。

  (二)煤炭信息获取机制不健全,涉税数据难以全面掌握

  煤炭资源税从价计征的关键是准确掌握煤炭企业的产量、销量和价格。但在现有条件下,政府主导的信息交换平台尚未完全发挥效能,税务部门因税收征管所需的煤炭信息数量获取不多、分析利用价值不大,很多情况下只能靠税务人员主动到煤炭管理、统计、电力等相关部门沟通协调,信息交换长效机制难以建立,煤炭企业的生产经营信息难以全面掌握,税务部门难以对税源实现精准管理。目前,税务机关对煤炭资源税的日常监管主要靠“发票”和“自主申报”,难以实现对煤炭产量、销量和价格的精细化管理,导致企业出现少报、漏报、虚报及误报等问题,形成了税收流失风险。

  (三)洗选煤折算率“一刀切”的管理方式缺乏公允, 不够合理

  目前,山东省各市( 地) 洗选煤的折算率由市(地)财税部门共同测算,确定一个固定比率。而从两年来的运行实践看,洗选煤长期确定一个固定比率难以真实、客观地反映不同企业或一个企业不同时期的实际状况,以此折算率为依据征税也就不能体现煤炭资源税改革促进公平的基本原则。因为折算率的确定取决于洗选煤的成本、费用和利润等因素,而不同煤炭企业洗选煤的上述因素差别较大,就是对于一个企业来说,在不同时期、不同客户要求的情况下也有较大差别。因此,目前各市(地)实施的洗选煤折算率一个固定比率、“一刀切”的做法,使许多企业洗选煤折算率并不符合企业生产经营的实际情况。在实际工作中还发现,少数煤炭企业利用这一政策规定,对原煤进行简单低成本的洗选后,便按照洗选煤折算率的标准申报纳税,从而形成了事实上的煤炭企业偷逃税款。

  三、完善煤炭资源税改革的建议

  (一) 充分依托煤炭期货交易平台和政府信息平台,完善煤炭价格获取机制

  应由省级财政税务部门主动加强与政府信息平台管理部门和煤炭交易管理部门的沟通,进一步提升完善相关平台功能,扩大信息采集,增强信息利用,重点是充分运用政府信息平台,拓宽信息获取渠道,拓展信息获取数量,提高信息获取质量,建立信息获取的长效机制,同时建立专业团队、提高涉税信息分析利用的能力和效率,形成具有方向性、规律性、指导性的意见措施或管理监控重点。

  尤其是要实现各级资源主管部门按月(季)将煤炭资源开采利用情况、开采企业户数等情况向税务机关传递,为税务部门管理提供支持与服务。与此同时,税务部门要充分依托煤炭期货交易平台及时获取煤炭价格,积极完善煤炭资源税与煤炭价格比对机制,为税收征管、政策完善提供重要基础数据资料。

  (二)关注企业关联交易,强化税源监控体系

  加大对煤炭企业关联交易的核查管理力度,逐一落实对煤炭企业关联交易的申报备案工作,掌握煤炭企业关联方及关联交易对计税价格的影响。对于其业务往来不符合独立交易原则而减少销售收入的,应及时进行调整,以确保关联企业间购销资源税计税价格客观公允、税收环境公平公正。

  (三) 完善洗选煤折算率调整机制,实行动态管理

  针对洗选煤折算率“一刀切”的管理弊端,财政税务部门应进一步完善洗选煤折算率调整机制,确保税收征管符合纳税人实际生产经营情况。我们认为,折算率测算调整宜以一年为周期,如一年内企业洗选煤的折算率变动幅度超过10%,则应重新测算折算率,确保洗选煤折算率科学合理。对此,省级财政税务部门可简政放权,改由市级财政税务部门在对本地区煤炭企业生产经营情况调研论证的基础上,按规定对企业洗选煤折算率进行灵活调整,实行更加科学合理的动态管理制度。

  (四)继续清理煤炭规费,进一步减轻企业负担

  煤炭资源税从价计征改革以来,各地虽然借煤炭资源税改革契机清理了多项规费,但从调研的情况看,一些煤炭企业仍然存在缴纳规费的问题,有的地方甚至缴纳多项规费。这些规费虽然是各级政府或部门按照相关规定设立的,但给企业造成了较大生产经营负担。从这方面看,清费立税工作仍有推进空间。当前,在调结构、降能耗的大环境下,部分煤炭企业为维持基本的生产经营,不断压缩人员开支,职工薪酬同比下降普遍超过30%,有的企业欠薪较多,职工人心不稳,效益仍在下滑。因此,应进一步加大煤炭企业规费清理力度,以有效减轻企业负担,促进企业结构调整、转型升级。

  (五) 实行国税部门代征和监管,提高煤炭资源税征管效率

  在煤炭销售环节,企业生产的原煤如果没有增值税发票就基本不能流通。基于此,地税部门可以充分利用增值税发票管理公共平台,加大煤炭生产环节的源头管理,深度依托国地税合作平台,建立增值税与资源税联合征收的模式,在企业缴纳增值税的同时由国税部门代征资源税,确保企业在销售环节足额缴纳资源税。而在收购环节,根据现行资源税制度,收购未税矿产品的,要代扣代缴未税矿产品的资源税。据此,无论煤炭企业已税还是未税,都可由国税部门将其纳入监管范围,形成对煤炭资源税完整的税收征管链条。如企业已税,可核实、比对,看是否有问题;若无问题,也是对纳税人权益的保护。

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