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水资源费改税试点的成效、问题及建议

2017-08-31 09:06:31 来源:中国税务网 作者:王晓洁 郭宁 杨梦 编辑:黄舒婷

  内容提要:2016年7月1日水资源费改税试点正式在河北省实施。作为全国唯一试点省份,经过一年的改革探索,河北取得了哪些成效、存在哪些问题,是否可为下一步全国推广水资源费改税改革提供可复制、可推广的经验和制度体系?基于这一视角,本文介绍了水资源费改税在河北试点的背景和目的,分析了改革取得的成效和存在的问题,提出了加大对水资源计量基础设施的投入、建立保障民生行业的税负补偿机制、引导高耗水企业规范管理以避免不合理税负、健全地税部门与水利部门的联合监管体制和信息共享机制、加强对水资源费改税实施效果的效应评估等政策建议。

  关键词:水资源 费改税 资源税 水利核准 税收征管

  为贯彻落实党中央、国务院关于在河北省实施水资源税改革试点的部署,按照财政部与国家税务总局联合发布《财政部 国家税务总局关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔2016〕53号)和《财政部 国家税务总局 水利部关于印发< 水资源税改革试点暂行办法>的通知》(财税〔2016〕55号),河北省人民政府办公厅随即印发《河北省水资源税改革试点工作指导意见》(冀政办字〔2016〕89号),河北省地方税务局联合水利厅等部门根据指导意见印发了具体的实施细则,2016 年7 月1 日水资源税改革在河北省率先开始试点工作。作为全国唯一的改革试点,河北省在水资源税的征管中取得了一定的成效,但也面临不少新的挑战。

  一、 水资源费改税的背景和目的

  (一)水资源费改税的背景

  1. 水资源人均占有量严重不足与水资源刚性需求同时并存。水是生命之源,水资源是维持人民生活、促进经济发展的基础条件。从世界城市发展规律看,大城市往往临河而建,城市的兴起离不开水资源的供给。而河北是全国少有的没有过境(入境)

  大江大河的省份,水资源严重不足,经济社会发展用水不得不长期依靠超量开采地下水维持。作为京津冀协同发展的战略组成部分,河北省多年平均可用水资源总量为205 亿立方米左右,用水需求量较大;从水资源人均拥有量看,河北人均水资源量为283 立方米,仅为全国人均水资源量的1/7,远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”。

  从近十年来河北人均水资源量和全国人均水资源量的对比来看,河北人均水资源量多年来保持在200立方米/ 人左右,最小值为2006 年的156.14 立方米/ 人,最大值为2012 年的324.24 立方米/ 人。

  而全国人均水资源长期保持在2 000 立方米/ 人左右,河北人均水资源占有量仅为全国水平的十分之一左右,河北人均水资源占有量十分缺乏,同时经济发展所需用水量大,全省一般年份总缺水量124.3亿立方米,其中经济社会发展缺水72.3亿立方米,生态环境缺水52亿立方米。人均水资源量严重不足与水资源需求刚性的同时存在,成为阻碍河北经济发展的一对矛盾。要解决这一矛盾,必须通过发展新型节水经济和增加水资源的重复利用率等方式加以实现。

  2.河北省地下水超采现象在全国最为突出。从近十年的统计数据看,河北省供水总量中,地下水供应部分占到80% 左右,虽然自2011 年地下水供应占比开始显现下降趋势之后,地下水供应量占供水总量的比重大体以每年2% 的比例下降,但水资源供应仍主要依靠地下水供应解决。而从全国供水总量看,地下水供应比例约为18.3%,相对河北地下水供应占比,全国地下水供应占比年度变化不大,水资源供应主要靠地表水供应解决。由此可见,河北省水资源供应结构不合理,地下水超采十分严重。河北省地下水超采总面积6 . 7 万平方公里,地下水超采总量及超采面积均占全国的1/3.长期地下水超采,导致地下水位下降、地面沉降、河流干涸、湿地萎缩、泉水断流、海水入侵等问题,严重威胁着河北省的生态环境和经济的可持续发展。

  (二)水资源费改税的目的

  根据冀政办字〔2016〕89 号文件,水资源税改革除了要完成其基本的税制优化目标之外,还应包括“用税收杠杆调节用水需求,引导和鼓励节约利用地表水资源,抑制地下水超采,有效加强水资源保护,促进水资源可持续利用和经济发展方式转变”。可见,河北水资源税的改革,一是旨在通过税收杠杆的作用调节地下水与地表水不合理的比价关系,鼓励使用地表水,抑制使用地下水,确保达到水资源保护的目的,促进经济的可持续发展;二是希望通过税收效应改变经济参与主体的市场行为,利用税制设计,对企业形成倒逼机制,通过引导企业转变生产方式和淘汰部分落后产能,促进经济发展方式的转变;三是将水资源费改为水资源税有利于理顺水费关系,完善资源税制,规范财税秩序;四是通过试点累积经验,为下一步全国推广水资源费改税改革提供可复制、可推广的经验和制度体系。

  二、水资源费改税改革取得的成效

  (一) 水资源费改税成功转型过渡,体现了新发展理念

  中央决定在超采问题最为突出的河北省率先实施水资源费改税改革,以破解水资源稀缺与浪费并存的痼疾。为配合改革,河北省先后出台了“15+1”②的系列配套文件,遵循促进水资源可持续利用和经济发展方式转变的改革目标,进行了河北省水资源税的制度设计,确立了水资源税改革的基本原则,明确了纳税人、征收对象、税目和税额标准、计征办法和计税依据、税收优惠和加倍征收等关键税制要素,促进了水资源费改税的成功转型过渡。

  从征收对象和税目设计看,财税〔2016〕55号文件将水资源税的征收对象和税目分为地表水和地下水,体现了水资源税改革对水资源取用类别的注重,为水资源税针对不同取用水情况实行差别税率以调节取用水行为提供了制度依据。

  从税额标准的设计看,《河北省水资源税征收管理办法(试行)》(以下简称《办法》)对不同行业的不同取用水行为实行差别税率。例如对在地下水超采区取用地下水和特种行业取用水规定较高的税额标准;对企业回收利用的采矿排水(疏干排水)和水源热泵回用水,适用较低的税额标准等。这一设计体现了限制地下水开采、限制高耗水行业用水、鼓励企业使用回收再利用的中水的原则,有助于水资源的节约使用和激励企业采用水资源循环利用设施。

  从税收优惠和加倍征收看,《办法》对特定的取用水行为规定了不同的加倍征收和税收减免办法:对企业取用水量超过年度用水计划的部分,根据超过的百分比加倍征收;对企业取用污水处理回用水、再生水、雨水、地下咸水微咸水、淡化海水等非常规水源行为免征水资源税。这就促使企业加大对水资源处理设施的投入,增加了企业采用非常规水源进行生产的积极性,起到了减少新水取用量的效果。

  (二) 构建了一套独特的税收征管模式,收入明显增加,区域、行业税负差异化效果显现

  河北省地方税务局在实践中逐步探索出一条水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享的税收征管模式,使得水资源税征管工作取得初步成效。自2016 年7 月1 日水资源税首次开征到2017年第一季度,河北共有1.5万户纳税户纳入水资源税管理,纳税申报累计达8.8 万户次;此外,由于收入刚性增强、征收率提高、核定征收改为从量征收等原因,实现水资源税收入11.74 亿元,比2015年水资源费时期的全年收入总额还要多2亿多元;按月平均收入计算,相较于水资源费时期,水资源税收入月平均增幅比为88%,水资源费改税后收入总额明显增加。

  从税源结构看,地下水纳税人在纳税户中的占比达到96.56%,地下水资源税收入占水资源税总收入的88%.说明河北省地下水开采严重,但也为水资源税收入作出了较大贡献。

  从区域分布看,为有效调节水资源的区域分布,限制超采区水资源的开采,防止超采区出现更严重的生态问题,河北将纳税区域区分为非超采区、一般采区和超采区,并对不同区域采用地区差别税率。非超采区、一般采区和超采区的单位税额之比为1.57∶2.54∶4.03,超采区税赋明显高于其它两个区域。

  从行业划分看,工商户纳税人占比高达79%,其水资源税收入占全部水资源税收入的69.44%.但特种行业(包括洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等)的税赋明显高于一般行业,其水资源税的平均单位税额为15.44 元/ 立方米,而一般工商企业的平均单位税额仅为1.57 元/ 立方米。此外,制造业由于本身耗水量大,按照《办法》规定,对超过年度计划用水的企业实行加倍征收,造成税赋较高。不同行业税赋差距的拉大将在一定程度上促进要素资源由税赋高的部门流向税赋低的部门,从而达到调整产业结构的目的。

  (三)水资源税的调节作用初步显现

  在税收杠杆的调节作用下,水资源税的开征使得企业的节水意识普遍提高,水资源税调节企业用水需求、抑制地下水开采、引导企业加大节水设施投入的作用初步显现。

  1. 税额大幅提高,倒逼新水取用量稳中有降。税额的大幅提高增加了高耗水企业特别是特种行业企业的用水成本,迫使一些高耗水企业采取节水措施,减少对新水的取用量。例如,水资源税的改革直接导致廊坊市的一家高尔夫球场停业,而其余的三家球场也都采取了相应的节水措施,如建立雨水收集系统、改种抗旱草皮等,使得新水取用量大幅减少。

  2. 不同税目的差别税率,促使部分企业主动调整用水结构。为避免按照较高的税额标准缴税,部分企业通过加大地表水的使用比例,主动接入公共供水管网的方式,减少了对地下水的取用。例如,三河市的洗浴行业改革后不再抽取地下水,改为使用自来水。处于地下水严重超采区的唐山三友集团,改革后接入公共管网,地下水用水量比重从改革前的60% 下降到改革后的8.7%。

  3. 税收负担的增加,迫使部分企业加大对节水设施的投入。部分制造企业,尤其是钢铁企业,由于其生产本身耗水量大,税收负担也较为沉重。水资源税的征收迫使其采用新技术,提高水资源的利用率。例如,河北前进钢铁公司通过“废水深度处理综合利用项目与雨水回收工程”实现1 160万立方米中水与雨水回用,大大降低了新水消耗,其全年用水1 178万立方米,取用地下水不到用水总量的2%,用水成本得到较好控制。

  (四)水资源管理的规范化水平得到提升

  在水资源费时期,水资源费的征收标准由各省根据各自的水资源情况和经济发展状况自行确定,且水资源费管理涉及水利、财政、价格等多个部门,导致水资源费征收存在管理混乱、各部门职责不清、各项违规行为大量存在等问题。水资源税的改革,一方面将行政事业性收费改为法定税收形式,提升了征收的法律层级,加大了对违规取用水行为的整治力度,使得收入刚性增强;另一方面,地税部门联合水利部门通过纳税人信息移交和清查工作建立了纳税人管理档案,向符合条件的纳税人补发了取水许可证,增加了对纳税人管理的规范性。此外,河北省政府及各有关部门印发了《河北省水资源税改革试点实施办法》(冀政发〔2016〕34号)、《办法》《关于做好水资源税纳税人清查工作的通知》(冀水资〔2016〕86 号)、《关于规范取水许可做好水资源税征收管理的意见》(冀水资〔2016〕100号)等一系列文件,为水资源税的征收工作提供了可依据的规范性。相较于水资源费时期,水资源税征收管理的规范化水平得到提升。

  三、水资源费改税存在的主要问题

  (一) 水资源税的计量管理薄弱造成征纳矛盾突出

  水资源税实行定量征收的办法,税额的大小和水资源取用量直接挂钩,使得水资源取用量的核定成为税收征收工作的基础。目前,就全省范围来看,由于水资源取用计量设施安装成本高的原因,其覆盖范围仍较小。而根据《办法》的规定,未安装取水计量设施的,按照日最大取水能力核定取水量,造成企业对这一核定方法的不认同,使得征纳矛盾突出。此外,对于符合取水标准但未及时办理取水许可证的企业实行的加倍征收办法,也进一步增加了征纳矛盾,对税收征管工作形成了阻力。由此可见,税收征纳矛盾突出表现在税收的前期管理阶段。前期管理工作做到位,水资源税的征收工作才能顺利进行。

  (二)税收征管模式稍显复杂加大了征管成本

  自水资源税2016年7月1 日首次开征以来,河北探索出一条水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享的征管模式。透过这一征管模式,我们大致可以看出水资源税征收工作的基本流程:水利部门核定企业的取用水量并向纳税人核发《河北省水资源税纳税人取用水量核定书》(以下简称《核定书》),由纳税人持《核定书》到税务部门填报《河北省水资源税税源登记表》(以下简称《登记表》)并申报纳税,地税部门根据《登记表》将水源信息录入征管系统,征收税款。这一征管模式涉及水利部门和地税部门的双向配合,征收步骤相较于其他税种的征收较为复杂。比如在税额标准的确定方面,必须通过行业类别、水源类型、采区划分、管网覆盖范围、城市规模等五个维度确定一个税额标准,较为复杂。过度复杂的税额标准设计在一定程度上增加了税收成本,降低了税收征管的效率。

  (三)部分保障民生的行业税收负担加重

  主要是指城镇供水企业,因为城镇供水企业作为直接取用地下水或地表水的单位是水资源税的纳税人。在收取水资源费时期,水价由基本水价、水资源费、污水处理费三部分构成,水资源费采取价外收取的方式,城镇供水企业每吨水向居民收取0.33元的水资源费,并将其如数上缴到国库,相当于供水企业将其应上缴的水资源费直接转嫁给用户,而自己不必承担任何费用。而水资源税的征收,将水资源费变作税收的形式并入基本水价之中,属于价内税,城镇供水企业作为水资源税的法定纳税人,不能将其应纳税额转嫁给用户。在地表水0.4 元/ 吨和地下水0.6 元/ 吨的水资源税缴纳数额规定和居民用水价格保持不变的原则下,企业每抽取一吨地表水和地下水分别应自己承担0.07元和0.27 元的税收负担,税收负担明显增加。

  (四) 高耗水行业、部分制造企业取用水成本增加

  由于高耗水行业和制造企业本身耗水量较大,加之多采用地下水,而如果使用的又是超采区域的地下水,则在水资源税按照用水量大小确定缴纳数额的情况下,企业的用水成本相较于核定征收时期必然大幅增加。除此之外,为调节水资源的取用行为,税务部门在税制设定上,对高耗水行业设定了较高的税额标准,在用水量大和税额标准高的双重作用下,税负大大增加。另外,由于部分制造企业存在因环境评价成本高等原因无法办理用水许可证的情况下,税务部门在征税时按照现行的税收制度设计对其进行加倍征收,企业取用水成本更是陡增。

  (五)部门间的稳定协调配合机制不健全

  水资源税的征收,涉及地税部门、水利部门、住建部门等多个主体,需要多部门配合。按照水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享的新型税收征管模式,地税部门的税收工作离不开水利部门的积极配合。目前,水利部门在水利核准、纳税人信息移交工作方面通过与地税部门的配合已取得了良好的成效,但两部门尚未建立健全的联合监管机制。水利部门主要负责水资源税征收的前期水利核准工作,而税收征管部门主要负责后期的税收征管工作。两部门在工作中主要负责本部门内部的各项事宜,面对税收征管过程中出现的问题,两部门大都通过临时性协商、紧急出台相关文件的方式解决,尚未建立起部门间相对稳定的合作协商机制,两部门联合解决问题的能力较弱。

  四、进一步完善水资源税改革的建议

  (一)加大对水资源计量基础设施的投入

  对于水资源税的具体征收过程而言,由于水资源税的纳税人同时也是其他税种的纳税人,因而对于税务部门而言,水资源税征收工作的难点不在于对纳税户的管理,而在于税收征管前期的水量核定工作。

  水资源税征收采取从量计征的方式,纳税人取用水量的多少直接决定其税赋的大小,因此纳税人取用水计量设施的安装显得尤为必要。在有条件的地区,应通过财政出资或给予部分补贴的方式,大力推广用水量在线监控设备的安装使用,使企业的取用水量信息能实时传输到税务部门的在线监控信息平台,以方便对税收工作的管理。在政府财力较弱的地区,也可通过对新安装计量设施的企业给予税收减免优惠、允许新安装计量设施加速折旧或是采取投资退税的方式,保证取用水计量设施的普遍安装,以减少税收征收成本,提高征管效率,减少征纳矛盾。

  (二) 建立保障民生行业的税负补偿机制

  着眼于解决有关保障民生行业企业税负加重的问题,政府部门应尽快建立相关的税负补偿机制。目前,对税负补偿机制的建立要求最迫切的当属城镇供水企业。为有效解决水资源费改税带来的城镇供水企业税负加重的问题,目前较为可行的方案是通过提高房地产开发企业城市配套费的缴款比例,从城市配套费划拨一部分资金用于对城镇供水企业的补贴,从而建立保障民生行业的税负补偿机制。另一个简便易行的方式是对城镇供水企业实行减按一定比例的税收优惠政策。通过税收减免、税收返还等方式减轻企业的税负,确保城镇居民的正常生活用水。

  (三) 引导高耗水企业规范管理以避免不合理税负

  引起高耗水企业税负较重的原因,大体可以归为两个:一是企业本身耗水量过大和单位税额较高;二是水资源费时期由于历史原因企业未及时办理取水许可证,税务部门对其进行3 倍罚征,导致其税负陡增。针对企业本身耗水量过大的问题,税务部门要坚持淘汰落后产能的调控目标不动摇,通过水资源税,倒逼企业加大对节水设施的投入力度,鼓励企业通过加大水资源的循环利用率,减少新水使用量从而减轻自身税负。针对企业未及时办理取水许可证的问题,税务部门应通过与水利部门协商,对于取水规模不大的小型企业,通过取消取水许可证的论证环节,简化办证程序,及时补办许可证。此外,对于短时间内无法办理取水许可证的企业,可采用水利部门赋予符合取水条件的企业临时性管理编码,由税务部门暂时按照取水编码进行征管,之后逐步补办许可证的方式,减轻征纳矛盾。

  (四) 健全地税部门与水利部门的联合监管体制和信息共享机制

  首先,应大力推广水资源取用量在线监控装置,以县(区)为单位,通过行政监管部门和水资源取用单位联合出资的方式,安装在线监控水表,实现水资源取用量信息的实时监管。其次,加快建立两部门的信息共享平台,保障水资源取用量、用水结构等信息同时被两部门共同掌握,以方便两部门及时协商,提高联合监管水平。最后,两部门也可通过在信息共享平台发布各自的监管信息和工作进展情况,使两部门信息互通有无,提高监管效率。

  (五)加强对水资源费改税实施效果的效应评估

  如上所述,实行水资源费改税的目的是调控水资源的使用,促进经济的可持续发展,因此,对水资源税改革实践效果的分析显得尤为重要。对于改革效果的分析,可以通过设定几个指标加以反应。如通过对比水资源税开征前后地表水和地下水纳税户的增减情况,来评估水资源税征收对限制地下水开采的影响;通过对高耗水企业前后税收额的对比,分析水资源税开征对其节水环保设施投入的影响;通过水资源费改税前后对钢铁等制造业的用水成本对比,分析水资源税对河北省产业结构转型升级的影响。在此基础上,为下一步水资源税改革和扩围积累经验。

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