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环境税“双重红利”在我国的适用性探讨

2017-07-28 09:00:03 来源:中国税务网 作者:俞杰 编辑:胡芙 实习编辑 黄舒婷

  环境税“双重红利”假说起源于西方学者的相关论述,基于“双重红利”的有益启发,西方发达国家的环境税改革已取得显著成效。我国作为一个发展中大国,其环境保护现状、经济发展水平、收入分配格局以及劳动力市场与西方国家存在较大差异,环境税的引入需要协调环境保护、社会公平与经济效率等各方面的诉求。因此,加强环境税“双重红利”在国情背景下的研究显得尤为重要。我国环境保护税的制度设计应注重对“双重红利”在我国的适用性研究。

  环境税“双重红利”思想最早可以追溯到庇古在1932 年的相关论述:环境污染带来了负外部性,环境税在纠正负外部性并改善环境的同时,提高资源配置效率,这已隐约显现出环境税的双重功效。Pearce在研究碳税改革时首次正式使用“双重红利”这个术语后,环境税的“双重红利”思想引起学术界广泛关注。我国即将开征的环境保护税是对现行排污费的一种改良,其主要目的在于节能减排,改善环境,打造绿色税制。我国在经济发展、市场结构、税制结构与征管水平方面同西方国家有较大不同,更应注重环境税“双重红利”在国情背景下的研究。

  一、环境税“双重红利”假说

  对于第一重红利—环境红利,学术界基本没有太大争议。除了个别学者基于外部性的诸多不确定性因素,认为环境税的实施未必能使环境得到改善,其他绝大多数学者均认为环境税的开征能够提升环境质量。但对于第二重红利—非环境红利,学术界存在较大争议。争议的焦点在于环境税如何协调社会公平与经济效率。围绕这一焦点,学术界展开了诸如“弱式双重红利”与“强式双重红利”的讨论以及“增长双重红利”、“分配双重红利”、“就业双重红利”的辨析。

  (一)相关理论分析

  弱式双重红利的分析体现在环境税收入的不同使用方式所带来的社会福利效应,其基本观点是利用开征环境税的收入减轻所得税等扭曲性税种的收入,有利于激励劳动和资本的投入,产生第二重红利。而强式双重红利则主张环境税的实施不但改善环境,而且有助于提高整体税制效率。增长双重红利是指环境税的开征既能带来环境保护,还能减少税制扭曲,促进经济增长。分配双重红利是指环境税在改善环境的同时能促进社会公平。

  就业双重红利是指用环境税收入减轻劳动所得税负,提高税后劳动所得,增加劳动供给从而提高就业水平。

  早期的理论研究一般认为环境税不利于经济增长。学者们的实证分析揭示出环境质量改善与经济增长之间存在此消彼长的替代关系,环境保护与经济增长很难兼顾,经济增长往往以牺牲环境质量为代价,这样的结论并不支持增长双重红利。就环境税的收入分配效应而言,大多数学者认为环境税具有累退性,但通过环境税税负转嫁与环境税收入返还的有机结合有助于提升环境税的累进性。环境税的课征往往与交通、能源有关,如果税负转嫁给低收入群体,则很难收获收入分配方面的双重红利。

  政府在开征环境税的同时,加强对低收入地区和家庭的扶持,则能够降低环境税的累退性,获得收入分配红利。还有一种理论认为,如果污染部门是资本密集型的,由资本承担环境税,环境税有利于削减资本所有者的收入,从而缩小收入差距,获得收入分配红利。但如果环境税税负转移到人力资本上,虽有利于社会公平,但可能损害经济效率,因为人力资本与技术创新是推动经济增长的重要动力。此外,环境税改革是否支持就业双重红利并无定论。西方理论认为,就业双重红利意味着环境税收减少劳动所得税,从而提高就业水平,获得就业红利。但不同国家税制结构、税负水平与劳动力市场均存在较大差异,因此就业双重红利的存在性不能一概而论。

  (二)环境税“双重红利”的产生机理

  理论上,环境税“双重红利”的分析涉及三个效应。第一,开征环境税带来的社会总成本可视为“基本福利损失”,而污染减少,环境改善所带来的社会福利是“污染矫正收益”。“污染矫正收益”与“基本福利损失”之差产生环境净收益是环境税的“基本福利效应”(第一重红利)。 第二,政府在获得环境税收入的同时,相应削减扭曲性所得税税负,提高税后可支配收入,由此产生的增加劳动供给效应(正效应),可称之为“收入循环效应”。第三,对污染产品课税会提高其价格,引起消费者购买力的下降(负效应),则可称之为“税收交互效应”。这三个效应共同影响着双重红利的实现。环境税实施的总福利效应=“基本福利效应”+“收入循环效应”-“税收交互效应”。后两个效应的强弱对比是决定“第二重红利”存在的关键。这意味着环境税的“税收交互效应”对冲“收入循环效应”,如果前者大于后者,第二重红利将不存在,则同样会造成一定程度的税制扭曲。

  二、“环境红利”是我国环境保护税的主要目标

  从我国整个环保税制体系的现实来看,税制绿化程度不高。我国现行很多税种,包括增值税、消费税、企业所得税、资源税、耕地占用税、城市维护建设税、车船税、关税等虽都融入了环保理念(这些税种对于环境保护都给予税收优惠),但以上这些融入型环境税的功能是筹集收入为主、环境规制为辅。而我国即将开征的环境保护税是独立型环境税,其功能则是环境规制为主、筹集收入为辅,更加注重第一重红利—环境红利。这也显现出我国当前经济转型更加注重生态文明建设。

  可持续发展的绿色税制改革需要引入环境税,税负转移则是环境税改革的核心,其主要政策目标是将税收负担从传统的劳动力转向稀缺性、不可持续性资源的利用与污染破坏等活动。我国环境保护税的主要目的在于将污染环境的负外部性内化到纳税人的生产经营成本中,通过控制纳税人排污行为选择,激励其引入节能环保技术,从而改善环境质量。国际经验显示,执行环境标准最严格的国家往往最具有竞争力。我国的环境保护税法借鉴了这一经验,力求用较严格的法律制度保护生态环境,有效约束过渡开发,促进绿色发展,同时强化相关市场主体环境保护的法律责任。我国环境保护税的开征着重对污染排放行为进行控制,关注末端治理,这与融入型环境税注重在生产、消费环节的前端治理互为补充,因此有利于我国建立较为完善的环保税制体系,提升整个税制“绿化”程度。不过,我国的环境保护税中尚未包括二氧化碳,但对二氧化碳征税对污染减排有重要的协同作用。考虑到发达国家在二氧化碳减排方面承担的义务较少,我国如果对二氧化碳征税,可能对经济发展构成负面影响,但从长远来看,二氧化碳应纳入征收范围。

  三、“非环境红利”的实现在我国具有不确定性

  根据研究的角度不同,环境税第二重红利的定义与内涵有所差异。一般而言,第二重红利—“非环境红利”涉及“增长双重红利”、“分配双重红利”与“就业双重红利”等。由于不同学者所采用的研究方法、理论分析、实证检验不尽相同,结论自然千差万别。但立足于国情背景,对非环境红利的研究与探讨仍具有现实意义。

  (一)“增长双重红利”在我国的适用性

  理论上,环境税为市场主体更有效地配置资源提供激励,从而促进经济增长。但环境税对企业创新激励并非绝对:一方面,环境税可以激励企业实施技术革新,并通过补偿机制,实现环境保护与经济增长的双赢;另一方面,环境税增加企业运营成本,削弱企业的创新能力。因此,通过环境税激励企业创新存在不确定性。我国开征环境保护税在短期内对高污染排放行业的企业有较大影响。排污费改税后,具有税收强制性与预算刚性,在一定程度上压缩企业在税费成本上进行讨价还价的空间,企业生产经营成本会有所增加。

  污染企业引入环境技术创新,在短期内与传统企业相比往往处于劣势,这可能影响到企业技术创新的积极性。但环境税政策具有激发企业进行渐进式创新的作用,如果持续的环境税政策设计充分考虑了企业的行业特点、技术条件以及税率设计,在绿色经济增长中必然扮演重要角色。尤其是当可替代的环境创新技术成熟时,政府通过适当提高环境税税率(税率过低容易导致企业花钱买污染),辅之以市场机制和企业间竞争的协同配合,可以促使企业主动选择创新。因此,长期看,环境税激励企业创新并获得先发优势,自然对经济增长产生正向作用。

  (二)“分配双重红利”在我国的适用性

  环境税能否带来收入分配红利,其实质是考察环境税的公平效应。西方学者的大量文献论证了环境税具有累退性。环境税所涉及的领域大多与资源、能源、交通、建筑、造纸等行业相关,从税负转嫁角度上讲具有累退性。环境税与现代人生活中必不可少的御寒取暖、用电和交通等生活成本密切相关,其税负转嫁对低收入家庭不利,而对高收入家庭影响不大。能源支出一般分为交通能源和生热能源,不同收入阶层的家庭在生热能源上的支出差别不大,但在交通能源上的支出差别较大;对交通能源课征环境税具有轻微的累进性,对生热能源课征环境税具有较强的累退性,因而对能源征收环境税从整体上讲呈现累退性。欧盟国家的经验是,征收环境税的同时,降低低收入家庭的所得税或者进行税收返还。②考虑到我国特殊的个人所得税以及社会保障体系现状,实现“收入分配红利”并不容易。但我国基于税负公平以及结构性减税的需要,可通过两个方面降低或消除环境税的累退性:其一是借助于结构性减税的总体设计,在开征环境税的同时,减少其他扭曲性税收以增强整体税制累进性;其二,通过环境税税制要素(如税率、税收优惠等)的差异化设计以增强自身税种累进性。

  (三)“就业双重红利”在我国的适用性

  我国与西方国家有着不同的税制结构与征管水平,通过环境税来削减与劳动有关的税收,提高劳动的税后所得,有一定难度,这源于我国的特殊个人所得税现状。根据2016 年财政部公布的数据测算,我国缴纳个人所得税的人数比重仅为2% 左右,个人所得税在税收总收入中所占的比重仅为8%左右,大量的低收入人群并未缴纳个人所得税。

  换言之,以环境税收入减轻所得税税负所带来的“收入循环效应”(正效应)在短期内较难实现,而且我国的环境保护税近似于排污费的一种平移,企业税费负担在短期内会有波动,运营成本可能会有所增加,但不会有太大变化。那么,对污染产品课税提高消费品价格所带来的“税收交互效应”(负效应)表现得也不会特别明显。因此,“就业双重红利”的获取存在较大的不确定性。但政府引入环境税可以引导企业生产出更多的劳动密集型产品,而减少生产污染密集型产品,最终创造潜在的“就业双重红利”。随着环境保护的增强,经济结构的调整,税制结构的完善,政府注重低碳经济发展,绿色就业很可能成为未来我国就业结构变化的一个主要方向。

  四、政策建议

  我国的经济发展阶段、税制结构、征管水平以及环境税的收入使用与西方发达国家存在较大差异,环境税政策目标之间存在冲突与替代关系,政策设计必须在国情背景下协调多方利益诉求,力求实现中国式的环境税“双重红利”。政府应尽可能完善环境税制度的设计,以减轻对经济增长、收入分配和充分就业等社会福利的负面效应。从短期看,环境改善与经济增长存在此消彼涨的替代关系,如果政府想兼顾经济增长与环境保护,应使用其他经济政策工具,运用环境税保护环境(保证第一重红利),运用其他配套政策实现社会公平与经济效率(尽可能地获取第二重红利)。基于环境税“双重红利”的综合评价体系表提供了基于环境税“双重红利”的综合评价体系。在环境税政策设计过程中可通过这样的评价体系对“双重红利”效应进行评判。

  环境税属于间接税,其税负转嫁具有累退性的特征。环境税的课税对象大多涉及到能源和交通,供给弹性比较大、需求弹性比较小,税负更容易向前转嫁给消费者,商品生产者和要素供给者承担的税负相对较少。环境税的实施应符合税收中性原则,统筹考虑税负转嫁、税收优惠以及环境税收入的使用,尽可能消除因征收环境税而产生的负面影响,力求实现社会公平与经济效率的协调统一。

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