内容提要：财政支出刚性特征和经济下行趋势日渐显著，直接引致地方政府财力匮乏，提高了地方政府性债务风险爆发的可能性。通过明确地方税主体税种、界定地方政府支出责任、明晰省市县三级地方政府税权、提高涉税法律刚性等手段建立有效和可持续的地方税体系，将有助于提升地方财力自给水平，并优化地方财政支出结构，降低地方政府偿债压力，从而实现地方政府性债务风险防控目标。

　　关键词：地方税体系 债务风险 正向激励

　　1994年税制改革的成功推行，使中央政府与地方政府利益分配机制得以有效建立，中央政府税收（财政）收入在全国税收总（财政）收入的比重显著提高。但受体制性因素影响，地方政府财力与事权匹配问题并未随着财政治理和税制改革的进一步推进而有效解决，且在一定程度上助推地方政府性债务规模的增长和风险水平的提升。作为地方政府收入有效筹集和财源培植的重要载体，地方税体系能提升地方政府财力水平、降低地方政府偿债压力，并实现地方政府性债务风险防控目标。

　　一、地方税体系建设与地方政府性债务风险防控的理论研究述评

　　1994 年税制改革，一方面使中央政府的宏观调控能力得到显著提升，另一方面也使地方政府财权与事权配置呈现非对称、非匹配和非均衡状态，并因此产生了困扰地方政府健康发展的地方政府性债务问题（安体富，2014）。伴随着地方政府性债务规模的日渐庞大，地方政府性债务风险逐渐成为危及我国金融安全、经济安全的重要因素（魏加宁，2014），甚至会引发比美国住宅市场崩溃更大的金融危机。如何规制地方政府性债务风险，也成为财税理论界和实务界关注的焦点内容。学者们沿着完善短期应对措施、推进长期制度建设的思路展开研究。他们认为短期应对措施应覆盖核定债务总额（王雍君，2013）、重组政府性债务（赵全厚、王珊珊，2015）、设立偿债资金（巴曙松，2011）、发行地方债券（李蕊，2016）等内容，长期制度建设应包括“构建地方政府性债务管理框架（刘尚希，2012）、实现债务债权化（倪红日，2013）、改革预算制度（刘煜辉，2013）、健全地方财政体系（高培勇，2014）、加强行政考核约束和法制化约束（刘蓉、黄洪，2012）”等要件。也有学者从完善分税制角度提出有利于地方政府性债务治理的税制改革建议（金荣学、宋菲菲、周春英，2014），但从地方税体系角度研究地方政府性债务风险防控则相对较少。这其中的缘由：一则可能是当前地方税体系建设相对滞后，特别是地方税主体税种、核心财源理论研究还有待进一步加强；二则是现阶段地方政府债券正式发行，地方政府性债务置换工作持续开展，使地方政府性债务风险得到暂时缓解。考虑到当前经济形势下行压力较大、地方财力不足、地方支出刚性较强、地方政府性债务风险防控压力较大等客观现实，研究地方税体系助推地方政府性债务风险防控的作用机理和相关对策建议有其必要性。

　　二、地方税体系推动地方政府性债务风险防控的作用机理

　　地方税体系建设侧重于地方政府主体税种与税源选择，地方政府性债务风险防控侧重于风险规制，两者并存于中国财政治理进程中。受财政管理制度改革相对滞后和地方政府筹资压力相对较大的影响，在经济下行趋势明显、产业结构调整压力较大背景下，地方政府利用银行贷款、城投债、融资平台贷款等形式举债支持基础建设和经济逆向调节，致使地方政府性债务规模呈井喷态势，不可避免地给地方政府带来债务风险。一旦地方政府陷入债务陷阱，地方政府性债务风险必然显性化。这将成为影响地方政府财政支出结构与规模的重要因素，严重危及地方财政可持续性和经济稳定健康发展。可见，地方税体系缺失与地方政府性债务风险之间存在以下逻辑关系：地方政府财权事权分离、财力层层上收事权层层下移、地方主体税种模糊与地方税体系建设滞后、地方政府税收收入稳定性与持续性下降、地方政府存量债务偿还机制不健全与财政资金缺口处置路径不明确、财政支出压力持续增强、地方政府财政资金缺口持续拉大、地方政府存量与增量债务“双升”、地方政府性债务风险产生。另一方面，尽管1994 年税制改革在一定程度上提升了中央政府的宏观调控能力和财政收入总水平，但对地方税体系建设的顶层设计较少涉及，使地方主体税种选择缺乏有效制度引导，降低了地方政府税收收入的可持续性水平。营改增后，由于地方政府名义上的主体税种——营业税消失，加之经济下行所引致的地方财政收入刚性不足和存量地方政府性债务到期偿还压力，积极建设地方税体系的紧迫性凸显。基于此，地方税体系建设对地方政府性债务风险防控的激励机理可以理解为：有效建立地方税体系、进一步明晰中央与地方利益分配关系、强化根植于地方经济发展实际的地方税收收入、加强地方政府财权与事权的对称性与平衡性、显性化地方政府性债务风险、有效识别与防控地方政府性债务风险。从此激励机理可以看出，地方税体系建设推动地方政府性债务风险防控，其逻辑生成以地方税体系建设的正外部效应作为产生路径，旨在正面强化地方税体系建设的积极影响。

　　当然，地方税体系建设推动地方政府性债务风险防控过程中所体现出来的正向激励效应，主要体现在以下几个方面：一是进一步理顺中央与地方利益分配关系，规避地方政府与中央政府之间无规则博弈，打破利益掣肘，明确税种归属，保障地方政府专属税种地位。二是明确地方税体系结构，划分税种归属主次。三是明确地方政府收入范围，推动地方政府收支体系改革，提高地方政府偿债能力，加强地方政府财权与事权对称性与平衡性建设。

　　三、地方税体系助推地方政府性债务风险防控的对策建议

　　制度约束是通过制度指引、规范、约束行为主体，强化制度的硬约束特征。建设地方税体系，本质上是将现有分散的地方税法律法规政策系统化、体系化，是提升税收法律制度刚性和地方税收收入筹集制度约束水平的重要手段。但长期形成的政策惯性，使地方税体系在助推地方政府性债务风险防控方面不能一蹴而就，需要从主体税种建设、地方税体系内容充实、明确地方政府支出责任、明晰省市县三级地方政府税权、完善税收法律法规等角度综合展开。

　　一是以地方政府主体税种建设为引领，明确地方政府核心财源。在已有研究成果中，基于区域经济社会发展差异、征管水平高低、纳税能力强弱等客观因素考察，房地产税、资源税等税种尽管纳入了地方主体税种理论研究范畴，但尚未取得实质性进展。作为临时性安排，《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发[2016]26 号）规定，营改增以后所形成的增值税收入，地方政府分享50%.这是对营改增后形成的收入归属进行初步划分，但中央政府并没有对地方政府的主体税种进行详细说明。考虑到地方政府主体税种建设的迫切要求，现阶段应对主体税种选择的基本方向进行充分明确。鉴于全国区域范围内的资源要素禀赋、级差地租收益、经济发展水平等差异较为显著，选择资源税作为主体税种的可能性尽管存在，但无法保障税收收入的可持续性发展，资源型城市的税收收入和征管现状便是例证。房地产税从税源管理角度看，有成为地方主体税种的可能，但房地产税与土地出让金之间的关系如何有效处置将是现阶段构建地方税体系的一个重要体制性障碍，且政府也亟待处理严格意义上的房地产税与房产税、城市房地产税、契税、城镇土地使用税、土地增值税等税种之间的关系。可见，房地产税成为地方主体税种的概率相对较小。在资源税、房地产税、财产税成为地方政府主体税种的难度较大的情况下，消费税便有了成为地方主体税种的机会。特别是从消费税的征税范围看，以劣质品、奢侈品、具备特殊调节功能和财政收入能力的商品作为主要课税对象，政策伸缩性和收入充分性较强，满足地方主体税种设定基本要求—税源相对充足、税基不易流动、地方征管优势突出，符合地方政府核心财源建设要求。

　　二是以明确地方政府支出责任为支撑，减轻地方财政支出压力。1994 年税制改革后，受事权层层下移影响，地方政府事实上承担了全国85%左右的财政支出、养活超过90%以上的公务员，但收入水平长期维持在50% 左右，支出责任完全超出自身财政收入承受范围，事权与财力呈现极不匹配状态，地方财力吃紧现象日渐严重，地方政府对债务的依存度显著提高。因此，明确地方各级政府支出责任、减轻地方政府财政支出压力，已经成为有效防控地方政府性债务风险的必要手段。明确中央与地方支出责任的基本原则是，全国性的公共事务由中央管、区域性的公共事务由地方管（高培勇，2014）。基于我国特殊的历史文化底蕴、复杂的资源禀赋差距、显著的经济社会发展差距，明确地方政府支出责任，必须首先从中央政府基本职能范畴入手，强化中央政府宏观调控，促进要素区域间有效流动，提高国家法制水平，着力安排国防安全、基础教育、生态保护等方面的支出。其次是有效界定省级政府支出范畴和责任边界，提高省级政府区域管理和统筹协调水平以及行政区域内基本公共服务均等化水平。省级政府的支出责任体现为提供辖区内区域公共产品，维护本地区经济社会健康发展，加强区域协调管理，提高本地区公共卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务的统筹级次。最后是现阶段支出责任最重的市县级政府。市县级政府的财政支出重点包括公共安全、科学技术、教育、社会保障、医疗卫生与计划生育、城乡社区事务、“三农”基础设施、节能环保等方面内容。考虑到我国经济发展的城乡和区域发展差距、历史文化和现代市场经济理念差异的客观存在，市县级政府财政支出安排上必然会呈现较大差异。乡镇一级行政机构公共事务较为繁琐、复杂，其行政事务大多为微观层面上的，其财政支出相对微观，所以在现有体制框架下，可以考虑进行适当的行政管理体制改革，积极推行乡财县管制度改革，降低乡镇政府的财力负担。与此同时，从提高行政管理效率角度考虑，建议加大行政扁平化管理改革力度，适时减少政府级次，提升横向管理水平，缓解财政支出压力，降低地方政府性债务风险。

　　三是以充实地方税体系内容为依托，提升地方财力自给水平。结合主体税种的界定方向，我们可以将目前存在的资源税以及其他行为课税类和房地产税类纳入地方税体系辅助税种系列，同时有选择性地开征环境保护税、遗产税、赠与税等税种，充实地方政府税收收入，实现地方财力自给目标。在地方税体系充实过程中，还应特别关注资源税、房地产税等税种的完善，以降低税制改革对税收收入的短期冲击，同时为今后一段时间的税制改革提供制度经验和理论前瞻。

　　四是以地方税体系建设为抓手，明晰省市县三级地方政府税权。省及其以下政府分税制改革的滞后，使地方政府丧失最基本的税权，省市县三级地方政府财力保障机制显著缺失，地方各级税收收入不能满足其当年公共财政支出的一半，其中地方独享税仅够23%.基于此，在防控地方政府性债务风险时，必须进一步明晰省市县三级地方政府税权，确定地方各级政府财政收入基本规模。

　　考虑到省级政府的区域调控角色，省级政府的核心税种为辖区内税源流动性相对较强的税种，如个人所得税、企业所得税、相关附加税等；市县两级政府的核心税种为税源流动性相对较差、税收收入弹性较弱的税种，如资源税、房地产税、环境保护税等。

　　五是以完善税收法律为载体，提高涉税法律刚性。高度集中的税收立法权，较大程度上保障了中央政府的宏观调控能力，但同时也忽略了东中西部地区经济社会发展差异，使地方政府缺乏有针对的税收调节权，致使地方政府主动调节经济运行的宏观政策相对缺乏效率。因此，完善税收法律法规、适当赋予地方政府一定税收立法权成为现阶段建设地方税体系的重要载体。完善税收法律，核心是制定税收基本法、提高现有税收法律法规立法层次。在宪法框架下，首先要提升税收立法层次，将部分暂行条例升格为法律，提高税收法定水平，减轻政策调整对地方政府税收收入的冲击，保障地方税收收入持续健康增长；其次要赋予地方政府（主要是省级政府）一定的税收政策调整权，允许地方政府在规定限度内调整相关税种税率与税基。

　　建设地方税体系，助推地方政府性债务风险防控，重在保障地方政府税收收入，通过制度硬约束来引导政府压缩财政支出、控制债务增长。伴随着我国经济社会快速发展和依法治国步伐的加快，税收法制化将会迈入新台阶，税收法定主义将会进一步强化，日渐完善的地方税体系，将进一步增强对地方政府收支行为的硬性约束，对我国地方政府性债务风险防控起到决定性作用。