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税收政策规定不明确
在北京华税律师事务所主任刘天永的办公桌上，放着他主编的一本厚厚的书——《中国税法疑难案件解决实务》，在这本书里，收录着他代理过的30起精心挑选的疑难案例。他翻开其中的一个有关出口退税的案例说，税收政策不明确，是导致税企争议的首要原因。“由于税收政策存在不确定性，一来造成税务机关执法口径不一，二来导致纳税人难以依法行事，税企争议由此产生。”刘天永说。
在出口退税领域，税收政策不确定的情形给刘天永留下了深刻印象。他说，我国出口退税制度的主要法律依据为国务院制定的增值税暂行条例、消费税暂行条例，以及国务院、财政部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局、海关总署等部门单独或联合制定的通知、批复、解释等规范性文件。由于暂行条例法律级次较低，作为上位法统筹不足，各部门发布的规范性文件相互衔接和协调不足，而且涉及税基、税率、退税范围、退税程序等诸多内容，条款繁杂，缺乏体系性，不同部门发布的文件或同一部门先后发布的文件相冲突的现象也时有发生。
有这样一个案例。G公司是具有从事进出口经营权的外贸公司，具有广泛的境外客户资源。H公司是一家境内中型纺织品生产企业，缺乏境外客户资源。G公司与H公司于2013年4月25日签署了《出口销售框架协议》，由G公司向H公司购买其境外客户要求的纺织品，并且约定H公司仅对G公司承担货物质量责任，与境外客户不发生关系，G公司不承担汇率变动风险。在购销业务发生后，G公司已经向H公司全额开具了增值税专用发票。G公司认为，他们与H公司之间是业务购销关系，按规定可以享受出口退税政策。但向主管税务机关申请时，却遭到拒绝。
主管税务机关认为，根据《财政部、国家税务总局关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》（财税〔2012〕39号，以下简称39号文件）第七条的规定，出口企业以自营名义出口，但不承担出口货物的质量、收款或退税风险之一的，不承担未按期收款导致不能核销的责任，不能适用增值税退（免）税和免税政策。因此，G公司不承担汇率变动风险，符合39号文件规定的不能享受退税政策的条件。然而，G公司认为，39号文件虽然列举了不能享受退税的诸多条件，但并没有明文规定不承担汇率变动风险就不予办理退税。争议由此产生。
刘天永说，由于税收政策不确定，不同地区、不同层级的税务机关对同一政策理解不一，他们的很多客户因此无法及时获取出口退税。对此，刘天永建议，在各方期待税收法定的大背景下，应该着力推进税收法定原则的具体落地，将现行的大量税收行政法规上升为税收法律，新开征的税种则尽可能以法律的形式颁布施行，同时明确权力机关与行政机关的税收立法权限范围，不断提升税收法律、法规和规范性文件的立法水平。
“税收立法机关解释立法意图与立法目的也十分重要。”刘天永说。他告诉记者，在大多数西方国家，纳税人、税务代理人、税务官员和法官都有同等的权利查阅有关某一税法立法背景文件。但在中国，税收立法的背景文件经常不对公众公布。税收立法事关民众切身利益，国务院在进行税收授权立法的过程中，有义务亦有必要及时、全面地向社会公开立法信息，包括立法的主要背景、立法所需解决的问题、拟订的方案内容以及公众的参与途径、方式等，方便公众表达意见。
刘天永表示，考虑到纳税人在税法理论方面较为欠缺，纳税人在实际中遇到此类案件，可以借助专业税务律师的力量，理清相关法律文件之间的关系，通过查阅相关法律及背景文件，从税法原理以及立法目的角度协助纳税人维权。
征纳双方理解有偏差
只有准确地理解税收政策，才能保证企业依法纳税、税务机关依法行政。但事实上，对税收政策理解出现偏差的现象经常发生。究其原因，一方面是由于企业或税务机关执法人员专业素质有待加强，另一方面也与我国目前税收政策零散、难以准确把握有关。“对税收政策的不同理解将直接影响对企业纳税义务和相应法律责任的认定，进而引发税务争议。”刘天永说。
在重组交易中，将交易行为认定为股权转让还是资产转让，就很容易引发争议。
W公司，成立于1999年12月31日，经营范围为煤炭开采及销售。W公司的主要资产包括洗煤厂房、设备等。甲某和乙某为W公司股东，其中甲某持股55%，乙某持股45%。2010年4月，甲某、乙某（转让方）和B公司（受让方）签署《股权转让协议书》，以不含税价2.5亿元的转让价格向B公司转让W公司100%股权。交易完成后，W公司原有职工在股权转让后仍由W公司继续录用，W公司已签署的合同在股权转让后由W公司继续履行。
让人惊诧的是，同样一笔交易，各方认识竟然大相径庭。W公司的主管税务机关认为，本次交易主要的标的物为资产，应定性为资产转让，W公司应就本次交易缴纳企业所得税、营业税及印花税等相关税费。但W公司认为，本次交易的性质应为股权转让，其不应作为纳税义务人。甲某和乙某认为，其已在《股权转让协议书》中与B公司约定由B承担本次交易的相关税费，因此，其不应承担任何纳税义务。
刘天永认为，对一笔交易进行税务定性，不能想当然，更不能根据主观意愿，而是要根据交易的实质和法律的规定严格认定。在上述案例中，根据《股权转让协议书》的约定，转让标的除W公司全部资产外，W公司原有职工在股权转让后仍由W公司继续录用、W公司已签署的合同在股权转让后由W公司继续履行等。因此，本次交易并非仅转让W公司的资产。甲某、乙某作为W公司的原股东，是《股权转让协议书》中约定的转让方，并在本次交易中履行转让方的权利义务，收取股权转让价款、转让其股东资格。W公司仅作为目标公司存在，不作为交易方，并在股权转让完成后继续存续。本次交易无论从《股权转让协议书》的书面约定看，还是从交易的实质来看，都属于股权转让，而非资产转让，应按股权转让确定纳税义务。
“税企双方都需要提升税务定性能力。”提起以往的类似案例，刘天永建议道。他说，由于日常的事务性工作较多，税收政策变化快等原因，很多基层税务机关的税务人员和企业财务人员都忽视了对税收政策的学习，也忽视了提升税务定性的能力。只有通过不断的学习，才能充分考虑企业所处外部环境的变迁、未来经济环境的发展趋势、国家政策的变动、税法与税率的可能变动趋势、国家规定非税收因素对企业经营活动的影响，企业具体交易行为的本质等，才能最终作出正确的理解。
理解差异止于深度沟通。在刘天永看来，税企之间坦诚、深度的沟通既是一次难得的相互学习过程，也是一个消除理解差异的现实方法。他说，由于税法规定往往有一定的弹性幅度区间，加之各地具体的税收征管方式有所不同，税务机关和税务人员在执法中具有一定的自由裁量权，企业财务人员对此很难准确把握。这就要求企业财务人员随时关注当地税务机关税收征管的特点和具体方法，经常与税务机关保持畅通联系，从而避免税务风险。
纳税人维权意识增强
3月12日，总部位于上海的一家大企业财务负责人游先生向记者打来电话，称其在外省的一家子公司最近接到主管税务机关通知，被要求补缴一笔他们认为不该缴纳的税款。游先生说，他们接到通知后，先是集中财务部的业务人员认真研究，认为税务机关的要求中，有一小部分是合理、合法的，但有相当一部分现行税收政策并没有明确规定，因此他们便积极开始维权。“要搁原来，我们可能就直接把税款缴纳了。”游先生说。
记者在采访中发现，像游先生一样，对税务机关补税要求“三思而后行”的纳税人近年来越来越多，而且维权的渠道也日益多样。除了直接与税务机关沟通，借助法律顾问或税务顾问维权等传统方式外，借助媒体和税务机关搭建的维权沙龙等平台维权也日益常见。如果维权效果不佳，最终对簿公堂的案例现在也并不鲜见。正因为纳税人维权意识的显著增强，也催生了专门从事税收维权的职业税务律师。同时，越来越多的税务机关也开始聘请法律顾问，帮助其不断规范自身的税收执法程序，提升税收执法质量。
刘天永告诉记者，某地税务机关已经对Y公司作出了核定征收企业所得税的决定，后无正当理由改为查账征收，严重损害了行政行为的公信力和Y公司的利益，因此不可避免地产生了税务争议。最后，经过他们和企业的共同维权，Y公司主管税务机关最终认识到自身的错误，并改正了这一错误处理方式。
值得注意的是，由于我国税法的不完善、税法解释过于宽泛以及税务机关自由裁量权过大等因素的影响，纳税人较少通过行政复议、行政诉讼等方式解决税务争议，在个案的处理中，即便是税务机关明显侵犯了纳税人的合法权益，大多数纳税人也更愿意采取沟通协调等温和的方式解决税务争议。这一方面造成了个案处理结果的差异性较大，影响了税法实施的公平和公正，损害了税法的权威性；另一方面增加了税务机关的税收执法风险，影响了纳税人税法遵从度的提高，侵害了纳税人的合法权益。“从这个角度看，纳税人维权意识的增强，对征纳双方减少风险，都是一个好事。”有关专家说。
让不少纳税人欣慰的是，在纳税人税收维权意识增强的同时，各地税务机关也积极顺应这一趋势，不断畅通纳税人维权通道。比如，早在2012年，武汉市地税局就成立了一个大企业税收维权沙龙，这个沙龙以武汉市外商投资企业协会为召集人，专门为成员企业提供有关税收的咨询服务、教育培训、法律救济、诉求反馈等服务。这一维权沙龙成立后，中国移动、中国网通、汉龙实业、利大房地产、纽宾凯、晴川饭店、百胜餐饮、融科智地、东亚银行、法兴银行、安利、武汉广场和九州通等一大批大企业纷纷加入。再比如，云南省昭通市、江苏省句容市和浙江省苍南县等地，在税务机关的大力支持下，纳税人维权协会纷纷建立。
基于依法治税的要求和纳税人维权意识增强的现实，刘天永建议各级税务机关，应顺应国家税收法治化进程的需要，强化依法行政，落实纳税人权益的保护。在税收执法活动中，税务机关通过开展税法咨询、集中办税、改进工作流程、规范税收执法等措施，积极为纳税人提供信息性、程序性、救济性服务，来降低纳税人办税成本，保障纳税人知情权、监督权、陈述与申诉权等权益。同时，税务机关应严格规范执法事项审批，注重税收执法事前监督，健全内外监控约束机制，加强税收执法过程监督。在税务机关充分尊重并保护纳税人合法权益，同时注重执法过程自我约束的情况下，纳税人与税务机关的争议必然大幅度降低。
来源：中国税务报
编辑：刘娜